我国民事调解制度的弊端与改革
赵 钰
内容提要：调解制度是我国民事诉讼中最具中国特色的一项制度，它能够及时、彻底地解决民事权益争议，提高办案效率，减少诉讼成本。调解也是目前我国法院运用的最多的一种处理民事诉讼的结案方式。随着审判方式改革的进行，现行调解制度日益暴露出它的局限性和诸多弊端。本文分析了现行调解制度的弊端，并就如何对其进行改革略陈管见。
法院调解，亦称诉讼调解，它是在法院审判人员的主持下，双方当事人通过自愿协商，达成协议，解决民事争议的活动和结案方式。法院调解具有特殊的司法救济价值。首先，它能够及时、彻底地解决民事权益争议，保持双方当事人的团结与合作；其次，它有利于提高办案效率，减轻当事人的讼累和法院负担；再次，它有利于增强当事人和群众的法制观念，预防纠纷，减少诉讼。因此其广泛地在民事审判实践中适用，并为日本、德国、美国、 英国等国家所推崇（有的国家称之为诉讼和解）。
调解制度在我国民事诉讼制度中具有重要地位，早在抗日战争时期，马锡五审判方式就确立了“调解为主”的方针，后历经了六十多年的不断发展和完善，具有浓郁的中国特色，在国际上被誉为“东方经验”。司法实践中，法院审理的民事案件半数以上是以调解方式结案，是法院运用的最多的一种处理民事诉讼的结案方式。它对于及时化解矛盾，维护社会稳定，促进经济发展曾经发挥了巨大作用。但由于我国曾经长期实行计划经济制度以及对法治的相对忽视，法院调解制度也不可避免地打上了计划经济的烙印，具有强烈的职权主义特点。随着审判方式改革的进行，人们法律意识的增强和依法治国进程的不断推进，法院调解制度在实践中日益暴露出它的局限性和诸多弊端，严重阻碍了其作用的发挥。
现行民事调解制度的弊端
一、调解必须在“事实清楚、分清是非"的基础上进行。
《民事诉讼法》第85条规定：“人民法院审理民事案件，根据当事人自愿的原则，在事实清楚、分清是非的基础上进行调解”，因此在事实未查清楚的情况下，即使当事人之间已经达成了调解协议也不能结案。笔者认为该原则值得商榷：1、它混淆了判决和调解的界限。“调解的含义本身就包括对某些界限不清的事实、责任含糊不究，互谅互让，以达到既解决纠纷又不伤和气的目的”①。查清事实、分清是非是判决的前提条件，调解和判决二者手段不同、程序不同、当事人行使处分权的范围不同，其前提条件也应有所区别。2、不利于提高办案效率，减少诉讼成本。当事人接受调解的目的就是为了缩短诉讼时间，减少诉讼成本，而如果调解必须在“事实清楚、分清是非”的基础上进行的话，则当事人被迫继续举证，法院被迫继续组织质证、认证，从而增加了当事人的诉讼成本、占用有限的司法资源。3、与民事诉讼法其它规定相矛盾，违反了民事权利合法自由处分（私法自治）原则。《民事诉讼法》第13条规定：“当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利”，它肯定了当事人在一定条件下，可以放弃自己的民事权利。而在没有查清事实、分清是非的情况下，当事人即达成调解协议，正是当事人行使自己处分权的一种表现。因此法院强令当事人不得放弃这一诉讼权利实际上是剥夺了当事人的处分权，同时也是对当事人法律权利的一种侵害。
二、调解适用的范围过宽。
我国法院调解的适用范围十分广泛，根据我国《民事诉讼法》的规定，目前除特别程序、督促程序、公示催告程序和企业法人破产还债程序外，包括无效民事行为在内的其他民商事案件都可以以调解方式解决。而无效民事行为中包括违反法律的禁止性、限制性规定及损害公共秩序和善良风俗原则的民事行为，对这类应当予以追缴或民事制裁的案件也适用调解，既违反法律规定，给人一种法院不依法执法的印象，又使一些当事人有可乘之机，能通过法院调解的合法形式掩盖一方或双方的非法目的。同时，法院实质上是放弃了依职权干预，对当事人之间的调解协议的合法性予以审查的权力。
三、采取调审结合的模式且调解无具体期限的限制。
我国的法院调解制度是采取调审结合的模式，即调解和审判可以动态转换、 交互运行，法官可以随时主动地决定进入调解程序，且由同一审判人员兼作调解人和裁决者。由于调解与判决相比，调解至少可以给法官自身带来三个方面的益处：1、调解可以使法官在相同的时间内办更多的案件；2、调解可以使法官轻易地回避法律事实是否成立、法律行为是否有效等困难的问题；3、调解结束后，当事人不得就该案提出上诉和再行起诉，因此调解是一种风险性很小的案件处理方式②。 特别是由于我国建立了错案追究制，且大部分地区法院将主审法官的错案率与工资待遇、职务升降等直接挂钩。这就导致主审法官在审判时面临着判决可能产生错判的风险和压力，特别是在一些法律依据比较含糊或不完备以及当事人双方证据势均力敌的情形下，为了规避风险，法官在审理案件时往往会无视调解的“自愿”原则，利用自己的特殊身份进行调解劝说，尽量说服当事人接受调解以达成调解协议，甚至有可能进行威胁或诱惑。只有在调解无望时才不得已采取判决方式结案。基于法官这种趋利避害的选择，不可避免地造成民事审判中调解的扩张和判决的萎缩。加上法律又缺乏对调解期限的规定，更容易导致法官漠视当事人的权利，强行调解，久调不决，损害当事人的合法权益。当然当事人也可以拒绝在调解协议上签字，但由于主持调解的法官就是案件的审判者，因此许多当事人本来不同意法官制定的调解方案，但迫于压力，不得不违心地同意调解，这不仅违反了调解的“自愿”原则，且容易导致调解结果有失公正、滋生司法腐败、损害法官和法院公正执法的形象。
四、当事人在调解书送达签收前可以反悔。
《民事诉讼法》第89条规定："调解书经双方当事人签收后，即具有法律效力”。 据此规定：当事人在诉讼中达成的调解协议，对双方当事人并无约束力，调解书在送达给当事人签收前，当事人任何一方无需任何理由均可以反悔。而笔者认为该规定：1、违反了《民法通则》的有关规定。《民法通则》第57条规定：“民事法律行为从成立时起具有法律约束力。行为人非依法律规定或者对方同意，不得擅自变更或者解除。"而调解协议是双方当事人为妥善解决纠纷，在意思表示真实的基础上自愿达成的一种协议，当事人之间达成调解协议的过程完全符合《民法通则》第55条规定的民事法律行为的构成要件： (1) 行为人具有相应的民事行为能力； (2) 意思表示真实； (3) 不违反法律或者社会公共利益。因此当事人在调解协议达成后，对民事调解书以不同意为由拒绝签收，推翻自己的意志的行为与《民法通则》第57条的规定相悖，不应当得到法律上的认可。2、损害了法院的权威。诉讼调解是一项严肃的司法行为，是在法官的主持下当事人之间就权利义务关系达成调解协议，因此如对当事人的反悔权无任何限制，将严重损害法院的权威。3、无限制的反悔权容易助长当事人在诉讼调解过程中的草率行为，违背了诉讼效益原则，不利于提高诉讼效率，造成法院人力物力的浪费。4、损害了另一方当事人的利益。5、使的恶意拖延诉讼的当事人有机可乘。
改进调解制度的几点设想
一、实行调审分离式的调解制度。
根据调解和审判间的关系的不同，可将各国的法院调解制度分为以下3种模式：一种是调审结合式，法院调解和审判可以动态转换、交互运行，以德国、中国为代表；一种是调审分立式， 把法院调解置于诉讼程序之前，作为独立的调解程序，以日本、台湾为代表；一种为调审分离式，把法院调解程序从审判程序中分离出来，作为法院处理民事纠纷的另一种诉讼方式，以美国为代表。③基于前述调审结合模式的调解制度中存在诸多问题， 笔者认为我国应实行调审分离式的调解制度。具体设想是：将诉讼程序划分为庭前准备程序和庭审程序二个阶段，将调解放在庭前准备程序之中，庭前法官和庭审法官分而设立。庭前法官负责主持调解，不参与庭审程序，庭审法官则负责案件审理，不参与庭前程序。庭前法官在归纳和确认双方争议的焦点，分配举证责任，整理、冻结证据（它包括对证据合法性的初步确认，复印件与原件的核对，确认证人，双方交换证据，对证据进行初步质辩等）之后，在双方当事人自愿的基础上进行调解，如当事人不同意调解，或调解不成功则将案件转入庭审程序。在庭审程序中，法庭不再进行调解，而是依法作出判决。这种调解模式的优点有：1、将调解权与审判权分离开来，使的当事人的合意免受审判权的干涉，实现合意自由，从而有利于实现调解结果的公正，保护当事人的合法权益。2、通过出示证据以及法官对举证责任的分配，帮助当事人重新估价自己一方的立场和主张，促使双方当事人和解或以撤诉等其他方式结案。在美国，百分之九十以上的案件都未到达开庭审理阶段，而在庭前准备程序以和解或其他通过谈判交涉的方法得到了解决④。3、符合我国的国情。我国法官人数较多，素质不高是不争的事实，由于庭前准备程序的内容对法官素质要求相对较低，且调解结案方式仍是我国法院运用最多的一种结案方式，因此将庭审法官与庭前法官分而设立，并将调解置于庭前准备程序之中，可让有限的高素质法官专门从事庭审程序中的审判工作，将其从日益增多的诉讼中解脱出来，以真正实现“精审判”。
二、调解程序应由当事人启动，并规定调解的期限。
为使自愿原则在调解过程中得以实现，应明确规定在庭前准备程序中，调解程序的启动应以当事人向法院提交书面申请为前提，法官不得依职权主动组织双方当事人进行调解（鉴于调解是离婚案件的必经程序，可特别规定离婚案件法官可依职权启动调解程序）。另外为防止当事人无休止的调解拖延诉讼，应规定调解期限，调解期限以10日为宜。通过设立调解期限，防止当事人无休止的调解，拖延诉讼，以提高诉讼效率。
三、重新界定法院调解的适用范围。
如前所述，并非所有民事案件都适用调解。因此笔者认为，法院可调解案件范围应排除以下几种案件：1、适用特别程序审理的案件；2、适用督促程序、公示催告程序审理的案件；3、企业法人破产还债程序；4、损害国家、集体或者第三人合法权益的案件；5、无效的民事行为需要予以追缴或民事制裁的案件。
四、规范法院调解的方式。
我国民事诉讼法及相关解释并未规定法院调解应采用的方式。实践中最为流行的则是所谓“背对背”的调解方式，即法官与当事人各自协商，在双方之间穿针引线，最终促成双方达成一致的意见。实际上采用这种调解方式达成的协议大多数是在双方当事人都不知道对方的真实意思下形成的，与调解的自愿合法原则背道而驰。因此笔者认为，应该借鉴其他国家和地区的立法经验，对调解的方式应以法律条文的形式加以原则性的规范，明确规定调解应当公开进行，即从调解开始到达成调解协议都必须是双方当事人或代理人共同在场的情况下方有效。禁止“背对背”调解，不公开进行调解属程序违法行为，是引起再审程序或检察机关抗诉的一个法定事由。这样有利于杜绝调解人员的暗箱操作，有助于双方当事人的自由协商达成协议。另外法官在调解过程中应处于中立、公正和消极的地位，法官不应发表个人意见让各方当事人接受，而是要居中主持调解。鉴于我国国民法律素质不高的基本国情，如果当事人调解不成时，法官可以依据有关法律法规，对当事人的请求作出评价，并帮助他们了解诉讼中潜在的有利点和不利点，以促使当事人达成调解协议。
五、“事实清楚、分清是非”不应成为调解的原则。
现行法院调解制度有三个基本原则，即当事人自愿、事实清楚、分清是非和合法原则。对自愿和合法原则学术界一般没有争议，争执的焦点在于是否保留事实清楚、分清是非原则。有学者认为，调解应当以事实清楚、分清是非为前提，因为我国与西方发达国家相比，法制建设明显滞后、法官的素质不高、当事人的法律意识不强、法院推行的仍然是沿袭前苏联的职权主义审判模式。在这种情况下，如果取消事实清楚、分清是非原则，无异于赋予了法官以职权任意干预、处置当事人处分权的权力，法官的行为更加缺乏必要的约束，将会带来更严重的司法专断和司法不公，这不仅不能实现设立调解制度的立法本意，也难以使当事人真正在平等协商中解决纷争。因此，现阶段调解仍应坚持事实清楚、分清是非原则。如当事人在查明事实、分清是非之前达成调解协议，则可向法院申请撤诉，这样同样能提高办案效率、减少诉讼成本。笔者认为：1、在现有的调解模式下，上述观点在防止司法不公方面有值得肯定的一面，但如果实行调审分离，调解程序由当事人启动，而非法院启动的话，则法官的职权受到了必要的约束。因此不查清事实、分清是非同样能保证公正司法，同时又充分尊重了当事人的处分权、提高办案效率、减少诉讼成本、使得有限的司法资源得到充分的利用。2、由于撤诉与调解具有不同的法律效力。如一方当事人不履行调解协议，以调解结案的当事人可直接申请法院强制执行，而以撤诉结案的当事人却必须重新起诉。因此对在查清事实、分清是非之前当事人即达成调解协议的，如仅允许当事人以撤诉结案，不允许当事人以调解结案的话，那么大部分当事人为保证调解协议能够得到执行，宁愿继续诉讼，这样设立调解制度以便提高办案效率、减少诉讼成本的目的就难以实现。 因此不应将“事实清楚、分清是非”作为调解的原则。
六、对当事人的反悔权严格加以限制。
赋予当事人无限制的反悔权损害了法院的权威、不利于提高诉讼效率、增加了诉讼成本、损害了另一方当事人的利益。因此笔者认为法律应明确规定，在法官的主持下当事人达成的调解协议一经签字即具有法律效力，任何一方当事人不得随意提出反悔。当事人不履行调解协议的，对方当事人可以申请法院强制执行。但为防止可能发生的错误调解所造成的不公后果，对具有下列情形之一的调解协议应确认为无效：1、调解程序违法；2、一方当事人有欺诈、胁迫行为，使得对方当事人违背其真实意思表示；3、双方当事人恶意串通，损害了国家、集体或者第三人合法利益；4、调解协议违反有关法律规定或社会公共利益。
① 景汉朝、卢子娟：《经济审判方式改革若干问题研究》，《法学研究》1997 年第 5 期。
② 李浩：《民事审判中的调审分离》，《法学研究》1996 年第 4 期。
③ 参见章武生、张其山：《我国法院调解制度的改革》，载江伟、杨荣新主编，《民事诉讼机制的变革》第 369 页至 370 页，人民法院出版社 1998 年版。
④ 谷口安平：《程序的正义与诉讼》（王亚新，刘荣军译），中国政法大学出版社，1996年，35页。
作者单位：江西省乐安县人民法院
邮政编码：344300
E-mail:falvzixun@sina.com
朔州市人民政府关于印发朔州市安全生产各项制度的通知
山西省朔州市人民政府
关于印发朔州市安全生产各项制度的通知
朔政发〔2009〕6号
各县、区人民政府，市直各委、办、局，各直属机构，各大中型企业：
现将《朔州市人民政府安全生产委员会制度》、《朔州市安全生产局（办）际联席会议制度》、《朔州市安全生产联合执法制度》、《朔州市安全生产事故隐患排查治理制度》等8项制度印发给你们,请认真贯彻执行。
二○○九年二月四日
朔州市人民政府安全生产委员会制度
第一条 为加强和改进市政府安全生产委员会(以下简称市政府安委会)的工作,健全市政府安委会工作机制,充分发挥市政府安委会研究部署、指导协调全市安全生产工作的重要作用,落实安全生产行政责任,强化安全生产监督管理,进一步促进全市安全生产状况的持续稳定好转,根据《中华人民共和国安全生产法》，结合我市实际,制定本制度。
第二条 市政府安委会组成
(一)市政府安委会是市政府的议事协调机构,主要任务:在市政府的领导下,研究部署、指导协调全市安全生产工作,研究提出全市安全生产工作的方针、政策,协调解决安全生产工作中的重大问题。
(二)市政府安委会主任由市政府分管安全生产工作的副市长担任。副主任由市政府分管副秘书长和市安监局局长担任。成员由市政府办、市安监局、市监察局、市煤炭局、朔州煤监局、市公安局、市经委、市委宣传部、团市委、市总工会、市劳动保障局、市科技局、市广电局、市建设局、市发改委、市农业局、市教育局、市林业局、市公安局交警支队、市消防支队、市交通局、市工商局、市卫生局、市财政局、市药监局、市司法局、市旅游局、市水务局、市国土局、市农机局、市文化局、市质监局、朔州供电公司、市编办、市经济开发区、市物产集团、朔州地电公司、市人事局、市石油公司、富华燃气公司、市中小企业局、市供销社、市商务局、市环保局的主要负责人或分管负责人担任。
(三)市政府安委会成员单位因工作需要变更其安委会成员时,应由本单位向市政府安委会提出申请,经市政府安委会主任会议同意后,由市政府安委会行文确认;安委会成员单位变更时,应由市政府安委会报请市政府同意后,由市委组织部行文确认。
(四)市政府安委会下设办公室,办公室设在市安监局。市政府安委会办公室承担市政府安委会的日常工作。办公室设联络员,由各成员单位有关科室的负责人担任。
第三条 市政府安委会的主要职责
(一)研究提出全市安全生产的方针、政策建议;
(二)分析全市安全生产形势,研究解决安全生产工作中的重大问题;
(三)审定和下达全市年度安全生产控制考核指标;
(四)指导协调各成员单位的安全生产工作,并对各县（区）、市直各有关部门的安全生产工作进行监督检查;
(五)指导协调重大生产安全事故的应急救援工作;
(六)研究提出全市煤炭行业管理中涉及安全生产的法规草案及方针、政策和标准的建议,指导煤炭行业加强安全管理和科技进步等基础工作,协调解决相关问题;
(七)完成市政府交办的其他安全生产工作。
第四条 市政府安委会办公室主要职责
(一)研究提出安全生产方针、政策和重要措施的建议;
(二)监督检查、指导协调各县、区和市直有关部门的安全生产工作;
(三)组织全市安全生产大检查和专项督查;
(四)参与研究有关部门在产业政策、资金投入、科技发展等工作中涉及安全生产的相关工作。
(五)组织协调重大生产安全事故的应急救援工作;
(六)对省安委会下达的安全生产考核指标进行具体分解、细化,拟定各县、区和各有关部门年度控制考核指标,组织对各县、区和各有关部门安全生产目标责任完成情况进行考核;
(七)指导协调全市安全生产行政执法工作;
(八)承办市政府安委会召开的会议和重要活动,督促检查市政府安委会会议议定事项的贯彻落实情况;
(九)承担市政府安委会协调煤炭行业管理涉及安全生产方面的工作,督促检查各项工作和措施的落实情况;
(十)负责与市政府安委会成员单位联络员的日常工作联系;
(十一)承办市政府安委会交办的其他事项。
第五条 市政府安委会成员单位的主要职责
在市政府安委会统一指导、综合协调下,各成员单位在各自职责范围内,依法做好有关的安全生产监督管理工作。
(一)宣传、贯彻、落实国家、省及我市有关安全生产的法律法规及行政规章,认真研究解决安全生产管理工作中存在的重大问题;
(二)制订并组织实施本行业、领域安全生产中长期规划和年度计划;
(三)建立健全主要负责人负总责、分管负责人组织实施的安全生产管理责任制和安全生产管理规章制度;
(四)建立健全安全生产监督管理工作机构,落实安全监督管理人员及工作经费。确定一名联络员负责与市政府安委会办公室联系具体工作;
(五)建立健全本行业、领域安全生产目标考核体系,逐级分解市政府下达的年度安全生产控制指标和工作目标,并进行考核检查,确保各项工作落到实处;
(六)建立健全重大危险源和重大事故隐患管理档案,督促有关责任单位制定重大危险源监控和重大事故隐患整改措施,并组织落实或监督有关单位实施;
(七)严格依照法律、法规及标准规定的条件、程序,审批涉及安全生产事项的审批项目;
(八)定期或不定期向市政府安委会报告安全生产方面的工作;
(九)组织本行业、领域的安全检查;
(十)完成市政府安委会交办的其他事项。
第六条 市政府安委会办公室联络员的主要职责
(一)负责所在单位及所在单位安委会成员与市政府安委会办公室的日常联系、协调事宜;
(二)收集、整理、传递监管职责范围内的安全生产重要信息;定期分析安全生产形势,及时反馈安全生产动态;
(三)分析、调研并提交需要市政府安委会研究决定的重大事项;提出改进我市安全生产监督管理的建议和意见;
(四)向所在单位领导和市政府安委会成员汇报市政府安委会联络员会议精神;
(五)监督检查本行业、领域贯彻落实市政府安委会(办公室)有关决定、专项工作部署与措施的情况;
(六)按时参加市政府安委会联络员会议,并向会议通报本行业、领域或监管职责范围内的安全生产形势和重点工作进展情况。
第七条 市政府安委会会议及发文制度
(一)市政府安委会全体会议原则上每季度召开一次,因工作需要也可以临时召开。会议由市政府安委会主任或副主任主持召开,会议议题由市政府安委会办公室提出,也可由成员单位提出,报主任确定。根据工作需要和会议议题,可以召集全体会议也可以召集部分成员单位参加会议,还可以邀请涉及安全生产工作的其他有关单位参加会议。安委会成员因故不能参加会议时,其所在单位应委派其他负责人参加。
(二)市政府安委会文件(包括会议纪要)由主任或其委托的副主任签发。
第八条 市政府安委会办公室工作制度
(一)组织召开市政府安委会联络员会议。联络员会议原则上每季度召开一次,特殊情况下可随时召开。会议主要内容:安全监管相关部门通报本部门安全形势和重点工作进展情况;研究讨论拟提交市政府安委会审议的议题;研究协调成员单位提出的有关事项;提出加强安全生产工作的建议意见。联络员会议形成的纪要,报市政府安委会主任审阅后,印发各成员单位。
(二)根据省安委会及市政府的部署,组织开展安全生产大检查、安全生产专项督查。检查组由市政府安委会办公室负责人或市政府安委会成员单位负责人带队,相关单位派人参加,必要时聘请相关专家参加。检查情况形成专题报告,以市政府安委会办公室名义报市政府,并通报各县、区人民政府及有关部门。
(三)市政府安委会办公室文件由市政府安委会办公室主任或委托的副主任签发。
(四)编印《安全生产简报》,主要内容:通报安全生产形势;传达市委、市政府领导对安全生产工作的重要指示、批示;通报各地、各系统工作情况;交流工作经验,反映存在的问题。
第九条 市政府安委会成员单位工作制度
(一)围绕市政府安委会的工作职责,各成员单位要各司其职,相互协调,认真做好各项工作。
(二)各成员单位要树立“大安全”的理念,认真研究我市安全生产工作中带普遍性的问题,为共同攻克重大而又牵涉面广的安全课题献计献策,搞好协作配合。
(三)负有安全生产监管职责的部门要定期向市政府安委会办公室通报工作情况、监管经验,报送统计报表,以使市政府安委会领导及时掌握全市安全生产各方面动态。
第十条 市政府安委会办公室联络员工作制度
(一)每季度召开一次由负有安全监管职责单位联络员参加的工作协调会,通报安全监管工作情况及采取的措施,并对有关工作进行研究。
(二)每半年召开一次联络员全体会议,相关部门联络员通报本系统的安全生产形势及重点工作进展情况,协调各成员单位提出的相关事项,并讨论拟提交市政府安委会审议的事项,提出安全生产工作重点、建议和意见。
(三)根据工作需要,由市政府安委会办公室决定,不定期召开由部分联络员参加的专题会议。
(四)每次会议的具体时间、地点、议题和其他相关事项由市政府安委会办公室负责通知。
(五)会议形成的会议纪要,抄送市政府安委会领导,印发市政府安委会各成员单位。
(六)联络员应按时参加会议,因故不能到会的,须向市政府安委会办公室请假,并可视会议议题和工作要求委派相关工作人员参加。
第十一条 各县、区人民政府可结合本行政区实际建立安全生产委员会制度。原则上市政府安委会每月召开一次例会。县、区人民政府安委会每半月召开一次例会。
第十二条 本制度自发布之日起执行。