交通部


关于进一步做好交通建设领域清欠工作的紧急通知


各省、自治区交通厅，北京、天津、重庆市交通委员会，天津市市政工程局，上海市市政工程管理局，上海市港口管理局，各计划单列市交通局（委），新疆生产建设兵团交通局：
　　解决建设领域拖欠工程款、征地拆迁款和农民工工资问题直接关系人民群众切身利益，关系国家经济健康发展，关系市场经济秩序的规范和社会稳定，党中央、国务院对此高度重视。清欠工作开展两年多来，各级交通主管部门按照国务院的总体部署和当地人民政府的统一要求，结合交通行业实际，采取积极有效措施，加大了对全行业清欠工作的督查、指导和协调力度，清欠工作取得了显著成效。截至12月9日，交通建设领域拖欠工程款的总解决比例为86.11%，其中政府投资项目的解决比例为86.17%，有9个省（直辖市）的政府投资交通项目的解决比例超过了95%。但目前各地清欠工作进度还很不平衡，交通行业的清欠任务仍很艰巨，防止拖欠的长效机制尚未完全建立。
　　12月13日，国务院召开了第三次全国清理建设领域拖欠工程款电视电话会议，曾培炎副总理要求深入学习贯彻党的十六届五中全会和中央经济工作会议精神，继续坚持清欠工作“四个不动摇”，加大清欠力度，确保明年春节前完成政府投资项目清欠任务，建立健全防止拖欠的长效机制，切实维护企业和务工人员的合法权益。为贯彻落实国务院会议精神，进一步做好交通建设领域清欠工作，现将有关要求通知如下。
　　一、迅速传达贯彻国务院会议精神，确保完成清欠任务
　　从现在到春节还有不到两个月时间，清理政府投资项目拖欠工程款进入了关键阶段。各级交通主管部门要迅速传达、深入贯彻国务院会议精神，按照曾培炎副总理的指示，分析本地区清欠工作形势，对清欠工作进行再动员、再部署。要认真落实部制定的《预防和解决交通建设领域拖欠工程款的若干措施》，迅速组织力量对政府投资交通项目清欠情况进行全面检查，逐项摸清情况，对尚未解决的，要加大协调和督查力度，特别要对清欠缓慢地区和重点拖欠项目，抓住年底有限时间，紧紧依靠当地政府，加强督查督办，采取有力措施，限期解决，确保完成交通建设领域政府投资项目清欠任务。
　　二、切实解决好拖欠征地拆迁款和农民工工资问题
　　2006年春节将至，各地交通主管部门要高度重视交通建设项目中拖欠征地拆迁款和农民工工资问题，组织专门力量进行排查，发现拖欠征地拆迁款和农民工工资问题的，要采取有力措施，督促有关单位尽快解决，确保春节前解决拖欠征地拆迁款问题、确保农民工能在春节前足额拿到工资返乡过年。要建立拖欠征地拆迁款和农民工工资问题的快速处理方案和重大事件应急处理预案，确保不因拖欠问题造成群体性事件。
　　三、认真做好明年的清欠工作
　　2006年是三年清欠工作的最后一年，各级交通主管部门要巩固清欠成果，继续做好社会投资项目的清欠工作。要按照建立社会主义市场经济体制的要求，进一步健全交通行业防止拖欠的长效机制，加强交通建设项目投资、建设、资金的管理。加快交通建设市场信用体系建设，建立激励和约束机制，规范交通建设市场主体行为。抓紧修改完善相关的规章制度，把预防拖欠工作纳入法制轨道，努力从根本上解决工程款拖欠问题。
　　各级交通主管部门要进一步提高对清欠工作重要性的认识，在当地政府的统一领导下，认真履行好行业管理职能，扎实工作，确保清欠任务的全面完成。



二○○五年十二月十四日


再论人格权的独立成编

王利明 中国人民大学法学院 教授　博士生导师


在社会主义法律体系形成之后，我国的立法工作进入一个新的阶段，民法典的制定已成为立法工作的重心。但是，在民法典的制定过程中，对于人格权是否应独立成编的问题，仍然存在争议。笔者曾经在多年前呼吁在民法典中将人格权独立成编，[1]但关于人格权独立成编的理由，尚有一些余论，在此提出以供讨论和参考。

一、人格权独立成编符合民法注重人文关怀的发展趋势

迄今为止，有关我国人格权独立成编的讨论主要集中于民法的外在体系层面。例如，苏永钦教授曾经从“形式方面的六项规则”和“实体方面的六项规则”对人格权独立成编的必要性提出了质疑。[2]但是，其讨论分析主要聚焦于形式美感，对于价值层面的意义并未作充分的分析。笔者认为，对这一问题的讨论，形式层面的分析固然需要，但价值考量更为重要。

笔者认为，民法价值体系的发展为人格权独立成编提供了坚实的基础。在传统民事权利体系中不存在与财产权等量齐观的独立人格权，民事权利仍然是以财产权为核心进行构建的。在这样的体系下，其核心价值是意思自治，强调交易的自由、财产的支配和个人的责任。但是，２０世纪的两次世界大战使人们深感人权被侵害的切肤之痛，因此在第一次世界大战尤其是第二次世界大战以后人权运动获得了蓬勃发展，从而极大地促进了人格权制度的迅速发展，对人格尊严、人的保护也提到了一个更高的层次。例如，《德国基本法》将人格尊严保护规定为法律的基本原则，并通过“一般人格权”等法律技术，对民法上的争议发挥间接乃至直接的影响。此后，以人格尊严保护为内容的判例大量产生。法国于１９７０年７月１７日颁布法令，在其民法典第９条中规定：“任何人均享有私生活受到尊重的权利”。其他国家也相继通过法典化乃至再法典化的过程或者通过判例的发展，强化对人格权的保护。尤其应当指出的是，民法逐渐确立了保护生命健康、人格尊严的价值优越于意思自治的价值取向，如禁止从事有损于人格尊严的支配行为，达成免除人身伤害责任的合意无效，等等。在此观念下，两大法系基本上已经就强化保护人格权达成初步的共识。随着对人权保护的强化，人们越来越重视精神权利的价值，重视个人感情和感受之于人存在的价值，重视精神创伤、精神痛苦对人格利益的损害。[3]因此，在当代民法中，人格权的地位已经越来越凸显，形成了与财产权相对立的权利体系和制度，并相较而言更加重要。这种发展趋势“对整个民法的体系正在产生重大影响，并引起民法学者对重新构建民法体系加以反思”。[4]

在当代民法中，价值体系已经呈现出多元发展的趋势，其中最明显的表现是意思自治受到限制；与此相对，人文关怀在价值体系中日益凸显其重要性，并且代表了未来民法的发展趋势。从我国未来民法典所肩负的使命来看，其应当以人文关怀作为构建民法典的价值基础，将人的尊严和自由作为与意思自治同样重要的价值，并贯彻在民法的制度和体系之中。在规范财产权利和财产流转时，除了要维持既有的财产权体系之外，还应增加独立成编的人格权制度和侵权责任制度，以弘扬人文关怀精神。在民法典中，人文关怀精神的引入在民法体系方面的体现，首先就表现在应当将人格权单独作为民法典的一编。因为在整个民法之中，最直接最充分地体现对人的尊重和保护的，正是人格权法。换言之，人格权独立成编，在价值层面上的意义就是要弘扬民法的人文关怀精神，充分体现民法对人的高度尊重、关怀和保护。

通过人格权独立成编弘扬民法人文关怀的基本价值，具有十分重要的现实意义。众所周知，在中国几千年的封建社会，个人人格、人权不受尊重，人格尊严长期受压抑。新中国成立以后，伴随着人民当家作主制度的建立，公民个人的政治地位获得尊重，但几千年的封建传统仍然没有从根本上得以消除，以至于在“文化大革命”期间，对人性的摧残和人格的忽视都达到了无以复加的地步。党的十一届三中全会以后，中央拨乱反正，社会主义民主和法治建设不断加强。与此同时，对人权的保护也不断强化。随着《中华人民共和国民法通则》（以下简称《民法通则》）对人身权第一次在法律上进行全面的确认和保护，人权保护条款被写入宪法，一些保护弱势群体的特别法（未成年人保护法、残疾人权益保障法等）的颁布，中国在人权保护上进入了一个新时期。在我国已成为世界第二大经济体、物质财富有相当的积累、人民生活有明显改善的情况下，“我国民事立法不仅需要为市场经济奠定基本框架和规则，还要承担人文关怀这一更高目标”，[5]实现人的全面发展。在物质财富增长的同时，精神生活上的需求也同样要得以尊重。人格权独立成编，对于进一步全面确认和保护人格权并赋予民事主体以排斥他人非法干涉和侵害的效力，使个人能够据此同一切“轻视人、蔑视人，使人不成其为人”的违法行为作斗争，必将产生巨大的宣示效应。更重要的是，设立独立的人格权编能够切实地在价值层面上体现对人的关爱、人的保护和人的尊重，为最终实现人的全面发展提供制度支持，也为我国长治久安、人民生活幸福美满提供保障。

应当看到，形式美感固然是必要的，但其重要性与价值层面的重大意义相比仍然应退居其次。根据哲学上“内容决定形式”的一般理论，人格权在民法典中的体例编排属于形式问题，此种形式是由人格权法所应当规定的内容所决定的。也就是说，形式的编排不能影响到人格权制度内容的表达。民法典体系的设定应重点考虑价值上的妥当性和各项民事法律制度间的逻辑性，而不应完全只注重形式上的美感。只有在处理好重大的价值问题后，才应考虑民法典的形式美问题。换言之，就价值妥当性与形式美感的关系而言，首要考虑的是正确的价值取向，这也是我们构建民法典体系和内容的出发点。

二、人格权独立成编符合民事权利体系的发展需要

民事权利体系的构建是法治建设的重心。法治的核心就是规范公权，保障私权。完整的私权体系，是一个社会法治建设的重心所在。但是，民事权利体系并不是封闭的，而是开放的、与时俱进的。从民事权利的发展趋势来看，其最重要的表现就是人格权的发展。这具体表现在以下几点：（１）隐私权。隐私权经历了从无到有的发展，目前已成为各项人格权中的核心性权利之一。甚至在美国等国家，隐私权已被提升为宪法性权利。最近一百多年来，隐私权的内涵和外延不断扩张。法国１９７０年修改其民法典，隐私权被纳入民法典作为第９条加以规定，“任何人均享有私生活受到尊重的权利”遂成为一项基本法律原则。德国法官则根据《德国基本法》所确立的“人格尊严不受侵犯”原则发展出了一般人格权，将维护人的尊严和人格自由发展的价值体现在私法之中。[6]从１９６８年到１９７８年，美国联邦和一些州也制定了相应的法律法规来强化对隐私的保护。[7]（２）自主决定权。个人自主决定日益成为独立的民事权利。自主决定就是指个人选择自己的生活方式、决定自己的私人事务等方面的自由。民事主体受欺诈、胁迫时，可根据自主决定权直接获得侵权责任法上的救济。[8]（３）公开权。公开权（ｐｕｂｌｉｃｉｔｙ　ｒｉｇｈｔｓ）又称为形象权，指公民对自己的姓名、肖像、角色、声音、姿态以及图像、卡通人物形象等因素所享有的进行商业利用和保护的权利。对于公开权究竟属于知识产权还是人格权，学界目前仍然存有争议。[9]但不可否认的是，其与人格利益有密切的联系，因此也可以部分地适用人格权法的相应规则加以调整。（４）个人信息资料权（ｐｅｒｓｏｎａｌ　ｄａｔａｒｉｇｈｔｓ）。个人信息资料的内容与隐私权虽然有所联系，但也有重要区别。其是指与特定个人相关联的反映个体特征的具有可识别性的符号系统，包括个人出生、身份、工作、家庭、财产、健康等各方面信息的资料。在这一概念的用语上，欧美之间存有分歧：美国人用侵犯隐私概括在互联网中泄露他人信息的行为，而欧洲学者则倾向于适用信息保护规则。[10]从这个意义上看，个人信息资料权有独立的权利内涵，可以成为一项人格权。[11]当然，作为一种人格权，个人信息资料的保护方式与传统人格权也有所区别。个人信息资料保护的重心在于限制对个人信息资料的搜集和利用。

人格权是现代社会最容易受到侵害的权利。随着高科技的发展，如针孔摄像机、远程摄像机、微型录音设备、微型窃听器、高倍望远镜、卫星定位技术的出现，过去科幻小说中所言的在苍蝇上捆绑录音、录像设备的技术在今天已成为现实。个人隐私无处遁身，并且正受到前所未有的威胁。为了公共安全和公共利益，需要在公共道路、公共空间等地方设置监视、监控设备，由此也带来了如何区分个人隐私与公权力之间界限的难题。互联网的发展使我们进入了一个全新的信息时代，博客、微博的发展使信息传播进入了全新的时代。据统计，目前已有５亿网民、４　０００万个博客，在一些博客中确实存在着披露隐私、毁损名誉等内容。“人肉搜索”的司空见惯，使得每一寸角落都被置于公众视野之中。基因、生物技术的发展以及试管婴儿等科技对生命、身体、健康等人格权提出了新的挑战，民事权利尤其是人格权受到侵害的可能性不断增大，后果也较以往更为严重。可以说，在高科技给人类的发展带来巨大便利的同时，也对民事权利特别是人格权的保护带来了巨大挑战。如何有效保护人格权益，是当代法律制度面临的新课题。法律的发展，应当主动回应这些经济、社会需求，而不是固守既有规则，回避这些问题。作为保护民事权利的基本法律，民法在此方面应主动承担其应有的责任。只有在民法典中将人格权独立成编，才能使人格权法具有宽裕的空间展示其全部内容，使其保留继续发展的空间，这样也才能适应现代社会对于人权观念以及人格权制度发展的需要。[12]

从民事权利体系的发展趋势来看，一方面新型民事权利大多产生、发展于人格权领域，人格权成为民事权利体系最重要的增长点；另一方面，在人格权类型中，有关权利如隐私权等在整个民事权利体系中的地位也日益上升。有鉴于此，在以民事权利为核心构建民法体系的背景下，便有必要通过适当的制度调整乃至体系调整来回应民事权利体系的发展变化，修正既有的体系框架，以最大限度地回应现实需求，同时为法律未来的进一步发展奠定良好的制度和体系基础。正是因为一些新型人格权不断产生以及其在民法中的重要性日益凸显，人格权独立成编越来越有合理性。可以说，在民法典中建立全面、完善、独立的人格权制度，以实现《中华人民共和国宪法》第３３条第３款规定的“国家尊重和保障人权”目标，是时代发展的需要，是我们这个深受数千年封建专制之苦的民族的现实需要，而将人格权制度有机和谐地融入民法典正是新时代赋予中国民法学者的难得机遇。

还需要指出的是，人格权独立成编也是民法以权利为核心构建民法典传统的自然演进。例如，根据法国民法理论，民法典和民法学理论的基本内容都是围绕主观权利展开的。[13]日本民法学者松尾弘教授认为，近代民法典的体系就是权利体系。[14]而日本民法体系就是根据“以权利为中心”思想而构建的。其实潘德克顿体系在民法典的分则部分也是以权利的区分为标准展开的。在现有体系下，既然物权、债权、继承权能够独立成编，在人格权经历了长足的发展壮大后，以独立成编的方式将其纳入到现有体系中来，恰恰是符合民法典“以权利为中心”进行体系编排的思想理念的，而不是对这一理念的背离。从这个意义上说，人格权独立成编不仅回应了现实需要，而且也能够与既有体系完美结合并使既有体系更加完善。

三、人格权独立成编与民法总则的制定并不矛盾

在民法典的下一阶段制定过程中，应尽快进行民法总则（总则编）的立法工作，但民法总则的制定与人格权法必须协调一致。有些学者担心，离开了人格权，民法总则将不完整；或认为人格权与人格制度不可分离，因此应在民法总则中对人格权加以规定，以凸显其应有的重要价值，体现其与作为民事主体的人的不可分离性。[15]这种看法虽然不无道理，但其在以下几个方面仍然值得商榷。

应当看到，突出人格权的重要性，并不必然意味着应将其放在民法总则之中。无论怎样，虽然其与主体密切关联，但人格权毕竟还是一种权利。正是基于此，《中华人民共和国侵权责任法》（以下简称《侵权责任法》）才将其作为一种独立的权利而加以保护。人格权虽然与人格有密切联系，但人格权是以人格尊严、人格独立和人格平等为基本价值理念，而且人格权的行使也有助于主体制度的完善。认为人格与人格权不可分离、人格权应该为主体制度所涵盖的观点至少在理论上存在以下缺陷：（１）此种观点未能将权利与主体资格在法律上作出区分；（２）此种观点未能解释人格利益是否能够作为权利并应当受到侵权责任法的保护。[16]事实上，人格和人格权是两个不同的概念，人格权和作为主体资格的人格不是同一概念。正如日本民法学家星野英一教授所言：“人格不仅仅是指法律主体地位，在另外一个层面，还包括了人格利益。”[17]

笔者认为，人格权应当与主体制度相分离，作为民事权利的一种类型而在分则中加以规定。其原因在于：（１）从人格权作为一项独立权利的角度来看，人格权独立成编更合乎民法典“总—分”体例的做法，应将其放在分则中独立地加以规定，而不是放在总则编。相反，传统总则编中的相关制度如时效、法律行为等也同样适用于人格权制度；若将其放在总则编，则会产生体系上的冲突。而且，将人格权放在总则编中与法律行为的一般规范、代理制度、时效制度等一起规定，反而会降低其事实上的重要性。（２）主体制度无法调整生命、健康、名誉、肖像、隐私等各种具体的人格关系，具体的人格关系只能通过人格权制度予以调整。（３）人格权要受到侵权责任法的保护，就必须使这种权利与主体资格相分离。人格利益如果不能形成独立的权利而仍然为主体资格的一部分，则一旦受到侵害，侵权责任法就不能予以保护，受害人遭受的损害就不能得到补救，因此人格权受到保护的前提是其必须与人格相分离。主体资格本身只是强调了一种人格的平等和作为民事主体的能力，其本身不涉及人格被侵害的问题。某人实施了侵权行为，对他人的人格利益造成侵害，进而产生了侵害人格权的责任，这些显然也不是主体制度所能解决的问题。人格权受到某种限制或克减并不会影响权利人的主体资格，只会影响民事主体的具体人身利益而已。[18]（４）如果将人格权在主体制度中作出规定，在立法技术上也存在问题。[19]人格权法与主体制度相分离而在分则中加以规定，此种立法体例有利于与侵权责任法的衔接。因为首先列举各项权利，在权利被侵害之后再设计有关的救济措施，也是逻辑上比较周延的做法。而将人格权置于民法总则中加以规定，容易与侵权责任法脱节。（５）当代民法典本身应有的逻辑结构决定了人格权法必然以独立的形式出现于民法典之中。人、物、家庭是民法典赖以立足的最基本的支柱。现有民事主体制度的主要内容为民事权利能力和民事行为能力制度，解决的仅仅是享有民事权利的资格和条件。而民事权利的基本范畴，就包括财产权和人身权两大部分。在作为财产权的物权和债权都分别独立成编的前提下，很难理解人格权为什么不能独立成编。

在未来民法典法总则编的构建中如何处理好主体制度与人格权的关系，值得认真思考。原则上具体人格权的确认及其类型等规定，不应在总则编中加以规定。[20]然而比较复杂的问题是，涉及公民姓名、生命健康、身体等的人格权具有突出的固有性，与主体的确难以分割，其究竟应在人格权法还是在总则编中也有所规定，确实是一个难题。笔者认为，《民法通则》的立法设计其实已经表明了人格权与主体分别加以规定的传统。实践证明，这是一个可行的做法。至于法人的名称、名誉等人格权，原则上应当由人格权法加以规定。从法律上说，对于法人是否有人格权的问题，迄今为止仍然存在争议，但《民法通则》宣示了法人的人格权，而且司法实践中对此也有所保护，这已经表明了法律对法人人格权的肯定。虽然从救济方式上，法人人格权不适用精神损害赔偿等救济形式，但人格权保护的其他方法对其仍然是适用的。

四、独立成编的人格权法并不与《侵权责任法》相冲突

《侵权责任法》已经颁行并将成为未来民法典独立一编的现实，对人格权独立成编必然产生一定的影响。我国民法学界担忧的是，《侵权责任法》已经在相关法条中规定了大量人格权保护的救济规则，如《侵权责任法》第２条在全面列举所保护的权利范围时，共列举了１８项权利，其中近半数被列举的权利是人格权；尤其是《侵权责任法》第１５条规定了８种侵权救济方式，这些救济方式都可以适用于人格权的侵害；《侵权责任法》第２２条规定的精神损害赔偿也同样可适用于人格权的侵害。在人格权已经纳入侵权责任法的保护范围后，似乎就没有太大必要单独规定人格权。笔者认为，此种看法虽然不无道理，但值得商榷。

应当看到，《侵权责任法》为强化对受害人的救济，突破了传统民法将侵权救济限制在损害赔偿的模式，采用多种方式对受害人加以救济。这不仅是我国长期以来司法经验的总结，也是我国法律保护受害人的需要，具有中国特色。但是，这并不意味着《侵权责任法》即可完全替代人格权法。这是因为，根据《侵权责任法》第２条的规定，我国侵权责任法保护的范围是非常宽泛的，不仅包括人格权，还包括诸如物权、知识产权等绝对权。然而，这并不是说我们没有必要再在侵权责任法外就各项绝对权的具体内容加以规定。恰恰相反，若不对各项绝对权的具体内容加以详细规定而徒有侵权救济规则，就无法准确而全面地保护这些权利。实际上，无论是物权、知识产权还是其他类型的绝对权，在侵权责任法之外，都有更为详尽的法律规则对其具体内容作出规定。这一逻辑同样适用于人格权。当然，人格权法的规定，与诸如物权、知识产权法的规定，在侧重上可能有所区别。总之，在很大程度上，侵权责任法只是权利保护和救济的制度之一，无法替代人格权法上的其他制度。具体来说，这可以从如下四个方面加以分析。

１．从权利的类型来看，侵权责任法无法确认人格权的种类及每一种权利项下的具体类型

《侵权责任法》虽然列举了８项人格权，但这种列举显然是不全面的。例如，《侵权责任法》对身体权、个人信息资料权等权利就没有加以列举；一些新型的人格权如公开权等，更未涉及。尤其需要指出的是，各种人格权自身还有一个类型化的问题，而这个类型化是侵权责任法无法解决的。所谓类型化，就是指通过某一类事物进行抽象、归类，从而对不确定概念和一般条款进行具体化。“类型化是以事物的根本特征为标准对研究对象的类属划分。”[21]德国学者考夫曼就认为：“概念而无类型是空洞的，类型而无概念是盲目的。”[22]类型化使权利内涵更为清晰。只有通过这种类型化的列举，才能准确界定各种权利不同的边界。就人格权而言，各种权利都有必要进行进一步的类型化。例如，隐私权就可以进一步类型化为独处的权利、个人生活秘密的权利、通信自由、私人生活安宁、住宅隐私，等等。就个人生活秘密而言，又可以进一步分类为身体隐私、家庭隐私、个人信息隐私、健康隐私、基因隐私等；甚至根据不同的场所，又可以分为公共场所隐私和非公共场所隐私等。这些不同的隐私，因为类型上的差异，在权利的内容以及侵权的构成要件上都可能有所差异。对于如此纷繁复杂的权利类型，侵权责任法作为救济法的特点决定了其不能涉及，也无法涉及。侵权责任法只能够在这些权利遭受损害以后对其提供救济，而无法就权利的确认和具体类型进行规定。就此而言，人格权法的功能是侵权责任法所无法替代的。

２．从权能的角度来看，侵权责任法也无法确认每一种人格权的具体作用