司法独立的制度要素与保障

青海省高级人民法院副院长 米 健


无论是从思维逻辑和实际操作来看，还是从历史、现实和所有法治国家的经验来看，建设一个法治国家的前提条件当然是首先要有一个健全的法律制度。这不仅意味着要有健全的立法，而且还要有法律实现的制度保障，即要有公正的司法和相应的司法制度。这也是为什么随着建设法治国家目标的提出，司法公正就越来越成为一个讨论热烈的社会主题。随着社会范围内讨论的日益深入，越来越多的人认识到，司法公正未能在现阶段中国得到真正实现，其原因并不仅仅在于现今司法人员整体素质的欠缺，而且还有更深层的社会原因。一言以蔽之，就是在现阶段中国还没有真正的司法独立。在任何法治国家或追求法治的国家中，没有司法独立就不可能最终实现司法公正。因此，探讨司法独立的可能性及其在现实社会条件下的实现途径，应是现今法律者们必须认真思考的课题。特别是中国加入世贸组织后，司法机构显然首当其冲地面对着严峻急迫的挑战。而我国是否能够成功地把握加入世贸组织后的机遇，战胜挑战并使之转化为有利的条件，最关键、最直接的任务和指标就是：我国司法机构今后是否能够以公正高效的司法审判工作证明我国政府对世界贸易组织承诺的义务，证明我国维护发展市场经济及保障市场经济秩序的法制条件与环境。因此，我国司法机构能否在涉外和涉世案件中实现公正与效率，乃是直接实现和体现我国加入世界贸易组织目的的基本问题。
一、司法的前提条件

司法是法律实现的根本途径。进一步说，它凭借国家和社会的力量将立法所确立的规则转化为不可违背的社会秩序。概括地讲，立法是要创立规则，并设定一种秩序；而司法则是实现规则，并确立和保障一种秩序。所以，为了达到法律制度所设定的目的，为了建设和实现法制国家，法律实现——司法就是必然和无条件的。因此，我们说法律实现或司法的前提条件就是法律实现或司法的必然性和无条件性。

应该指出，一个以立法体现的实体正义和立法设定的程序正义一旦确立，那么，完成实体正义和程序正义的有机结合，并且实现两者之间的一致性，最终实现法律秩序正义的社会职责就必然要由法官来担当。于是，在此又必然提出一个新的问题，即法官如何才能顺利完成他所担当的社会职责和使命呢？显然，法官首先必须获得无条件实现其社会职责的社会地位、权威和尊严，而这些只能由体现社会和人民意志的法律赋予，而且不应受任何团体、党派和行政机关的制约。换言之，法官只对法律负责，对法律所体现的社会和人民意志负责，完全独立于其他国家管理机关和任何政治团体。只有如此，才可能谈得上司法权威，才可能去追求司法公正和法治国家。对于法官而言，法律就是目的本身；而且只有在仅仅服从法律的法院中，才能真正实现司法独立。

二、司法独立的基本要素与保障

实现司法独立有两个最基本的要素，其实同时也是其保障，即：司法系统独立（外部独立）和法官独立（内部独立）。

（一）司法系统独立

司法制度是整体法律制度的一个必然组成部分，是实现法律正义的一个必然环节。所以，我们必须给予司法制度的载体——司法系统以充分的社会信赖和权威，使之真正能够独立地实现法律追求的正义目的。如果不能保障司法系统的独立存在，司法独立也就不可能，其结果，很难获得真正意义上的司法公正。虽然从国家机构设置上看，我国的司法系统是相对独立的，但实践中，由于历史和现实社会条件以及观念的制约，我国的司法系统并不能够真正独立。考察近些年来在司法方面发生和存在的种种问题，包括司法腐败、司法效率不高乃至司法不公正现象频繁发生，其最主要的原因就是司法体制上的问题。具体说，在现实工作中的许多方面，行政系统与司法系统的关联密切，而且这种关联并非是对等的，后者实际是处在前者制约之下的。从实际情况来讲，现今的司法系统还是党政系统的一个延伸部分。正是在此意义上，我们甚至可以说，现今的所谓司法腐败，只不过是行政管理腐败在司法系统的延续，是行政管理腐败的一个组成部分。因此，只要还存在着行政管理的腐败，司法腐败就是一种必然。因此，现今我们建设法治国家的当务之急就是要努力实现司法体制的改革，逐步实现司法系统的真正独立。

司法系统独立的首要保障或前提条件在于司法系统与行政系统的分立。当然，我们在此所谈的司法与行政分立，不是对西方资本主义国家三权分立国家理论的简单照搬，而是依法治国，建设法治国家的必然要求；是法治国家建设的历史经验给予我们的启示。司法行政分立不仅仅是指形式上的分立，更重要的是实质上的分立。鉴于我国社会政治的现实条件，司法系统独立应该具备以下的实质内容：

第一，机构设置和级层管理上的完全独立。实现司法系统自身的统一机构设置和管理，即自下而上的建制和自上而下的管理。更进一步说，法院系统的建制和管理应完全不受同级行政机关或地方政府的干预或制约；下级法院的建制和管理完全取决于上级法院的决定，而不是取决于地方政府，如人员编制、机构设置等等。现今正在考虑建设的地方海事法院或国际贸易法院以及隶属于司法系统的法官学院都应该以此为出发点设计实施。

第二，组织人事上的完全独立。实际上，这是直接关系法官队伍素质、司法人员作风和形象、法官司法工作水平乃至实现“公正与效率”这个世纪主题的关键。可以说，现今司法队伍中存在的许多问题都是由于司法队伍来源或构成不严格、不规范、不自主造成的。例如，许多地方政府时至今日仍然经常向同级地方法院派遣非法律专业的人担任院长、副院长和一般司法工作人员，这个问题在基层尤其严重。虽然已经实行的国家司法考试制度会对此有所限制，但如果不从根本制度上想办法，这个问题就不会得到真正解决。我国的法官法早已经颁行实施，而且有些规定还很现代化。但是，培植一个现代化的法官队伍，还需要一些国家管理层面上的相应制度。其中最关键的是：法院司法及管理工作人员的进出，必须要由法院本身依照法官法独立决定，不应受政府或其他团体的强制干预和影响。今后，我国法院的人事决定权应该逐渐过渡给完全独立的各级司法委员会。至于委员会人员组成，虽然不排除来自行政权力机关或由其指定，但主席和大多数成员必须是职业法官。

第三，经费财政上的独立。法院人事和财政不独立，受制于地方财政和组织人事部门，是长期困扰法院系统的两大问题。它迫使法院不得不考虑甚至屈从于司法系统外的各种意见和压力，从而使法院服从于法律大打折扣。在财政经费方面，由于我国幅员广大，各地经济发展水平很不平衡，以至于各地法院的财政来源也差距甚大。其结果，虽然最高人民法院对于法院建设发展和司法工作有因应时代和社会发展的统一要求，但实际上，地方各级人民法院根本无法获得统一同步的发展建设。事实上，各地各级法院长久以来不得不为自身的生存发展而八仙过海、各显其能。其结果，必然又使作为国家司法机关本应独立的法院进一步依附于政府和其他团体。这实际上造成了国家法治过程中的一个恶性循环。从今年开始，诉讼费作为法院经费来源之一的制度被废除，今后法院诉讼费和财政来源将彻底实行“收支两条线”。在法治国家的意义上，这种举措当然是一种进步。如果它能够在司法独立的大前提下操作和实现，那么无疑会对今后法院系统的财政独立起到极大推动作用；但是，如果失去上述前提，这个措施倒反而会使司法独立及各地司法系统的财政状况更加恶化。所以，我们必须借实行“收支两条线”之机，争取司法系统的财政独立。这的确是关系到司法“公正与效率”的一个大问题。

（二）法官独立

在司法系统获得基本的独立之后，法官的独立就成为司法独立的实质性保障。

其实，没有司法系统的独立，就不可能有法官的独立；而没有法官的独立，司法系统的独立就是空谈。两者相互依赖，彼此补充。法官的独立实际上构成司法系统独立的实质和核心。所以，如果说司法系统独立是司法公正的必要条件，那么，司法系统的独立又必然以法官独立为前提条件，这是司法公正，从而也是法治国家的逻辑。因此，在我们追求法治国家建设的过程中，当然不能不重视法官独立。根据我国现行法官法，法官享有充分的权利，以至于我们完全可以认为，现今中国的法官在法律上已经具有了相当独立的地位。例如，法官法第八条所列举的法官权利类型，其内容甚至比西方国家的有关规定更为广泛。但是事实上，由于我国的吏治传统源远流长，法治国家建设刚刚起步，相应的法治国家观念既未普遍也未成熟，法院系统的独立性还多受限制，故法官独立远远未能被人们认识和接受概念，况且传统惯性和社会现实条件还无时不在限制着这一观念迅速成为社会实践活动的一个重要组成部分。可是，无论如何，如果我们要建设一个法治国家，那么就不可回避地要面对这一挑战。

根据我国法官法规定，并从历史经验和现实条件来看，我们可以继续尝试从以下几个方面争取实现法官独立：

第一，法官选任的独立。法官的选任由专门的司法委员会进行。这个司法委员会应以法官为主，同时也可以包括党委和政府委派的官员，甚至律师界知名人士。但它的设置和实际操作原则应该是能够保证作为法官的委员会成员发挥绝对的主导作用。

第二，法官的终身任命。具有必要的法律专业知识和学历、经过考核获得司法人员从业资格并具备足够司法实践经验的人，一旦经过司法委员会任命为法官，除非其触犯法律或严重违背法官职业操守，即应享有终身的法官资格。在这方面，应该考虑使某些高级的资深法官享有和教授一样的从业权利，即可以适当地延长任职的年龄限制，而不是受同行政官员一样的限制。法律应该明确规定各级法官得以从事司法工作的最高年限或退休年龄。

第三，法官不可任意移调，不可撤职、免职。法官不可以轻易地被调离其既定职位，更不可以轻易地被调换职位。如法官通常情况下不应该转换为检察官，同样，通常情况下检察官也不可以转换为法官。应该指出的是：从司法活动的基本准则上讲，每个法官都必须以其司法活动独立地对法律负责。换句话说，一个法官的失职或违法行为，并不构成其他法官，包括其所在司法机构上级法官的失职或辞职的依据。当然，这个原则的实现必须以司法的完全独立，包括司法的内部独立和外部独立为前提。

第四，法官的稳定的、有法律予以保障的薪俸。法官的薪水由法律加以确认，任何情况下，法官的薪水都应该予以保障。否则，法官可以诉诸法律程序请求其应该获得的薪水。此外，任何级别的法官退休之后，其薪金待遇应原则上不变。

第五，法官依法审判不受任何行政、社会团体和个人的干涉。这是宪法规定的基本原则（宪法第一百二十六条），我国法官法第八条也作出了相应的规定。其实，这一宪定原则的实质或核心思想就是审判的独立。可以说，司法独立的核心内容或基点是法官的独立，而法官独立的直接效果就是审判独立，后者则是实现司法公正的根本前提。没有法官的独立，审判独立就无从谈起，而如果审判独立不能独立，司法独立就失去了其根本内容和基本价值。正因如此，《法官职业道德基本准则》才明确要求法官强化审判独立的意识，即能够积极主动地创造条件，争取条件来实现审判独立。




新疆维吾尔自治区人民政府


新疆维吾尔自治区暂住人口治安管理办法

（1997年1月23日自治区人民政府令第68号发布施行　根据2004年10月11日自治区人民政府令第125号修正　根据2008年4月10日自治区人民政府令第153号修正）


　　第一条　为了加强暂住人口的治安管理，保障暂住人口的合法权益，维护社会治安秩序，促进经济建设的发展，根据《中华人民共和国户口登记条例》和其他有关法律、法规的规定，结合自治区、实际，制定本办法。



　　第二条　凡在自治区行政区域内的暂住人口和雇用或者留宿暂住人口的机关、团体、企事业单位、部队、个体工商户和居民，均适用本办法。

　　在自治区行政区域内居留的港澳台同胞、外籍华人、外国人和无国籍人适用本办法，法律、法规另有规定的从其规定。



　　第三条　本办法所称的暂住人口，是指离开常住户口所在地的县（市）、乡（镇）、农牧团场来本地居住3日以上的公民。

　　但下列情况除外：

　　（一）设区的市或者市辖县的常住人口在本市内跨区交叉居住的；

　　（二）现役军人和机关、团体、非经营性事业单位驻外机构工作人员；

　　（三）受所在机关、团体、企事业单位指派异地参加会议、培训或者从事科技、文教、经贸等公务活动的；

　　（四）县（市、区）以上的公安机关认定的其他特殊情况。



　　第四条　暂住人口的人身权利财产权利和其他合法权益受法律保护。

　　暂住人口应当遵守法律、法规和规章，服从有关行政主管部门的管理。



　　第五条　公安机关是暂住人口治安管理的主管机关。公安派出所及未设公安派出所的乡（镇）人民政府具体负责暂住人口的户口登记、暂住证发证等日常治安管理工作。

　　暂住人口按照“谁主管、谁负责，谁用工、谁负责，谁留宿、谁负责”的原则，实行治安责任负责制。



　　第六条　公安派出所可视暂住人口居住情况，组织居（村）民委员会、机关、团体、企事业单位，成立暂住人口登记站或者其他管理组织，配备专（兼）职户口协管员，协助做好暂住人口的日常管理工作。



　　第七条　暂住人口必须在到达暂住地3日内，持暂住人居民身份证和其他有效证明，已婚育龄妇女需同时持婚育状况证明，到当地公安派出所或者暂住人口登记站申报暂住户口登记（以下简称申报登记）。其中年满16周岁、拟定暂住1个月以上的下列人员，同时应当申领暂住证：

　　（一）机关、团体、企业、事业单位雇用的人员；

　　（二）从事工业、手工业、建筑业、运输业的人员；

　　（三）从事商业、饮食业、修理业、服务业的人员；

　　（四）从事种植业、养殖业的人员；

　　（五）其他需要申领暂住证的人员。



　　第八条　探亲、访友、旅游、就医、出差、寄养、寄读等人员，按照规定申报暂住户口登记或者旅客登记，不申领暂住证。



　　第九条　根据申报人的暂住场所、暂住原因和暂住时间的不同，分别按下列规定申报登记和申领暂住证：

　　（一）暂住在居民家中属于办法第七条规定的暂住人口，由暂住人或者被居住户户主携带户口薄和暂住人居民身份证及其他有效身份证明到当地公安派出所申报暂住户口登记，并办理暂住证。其中暂住在居民家中符合本办法第八条规定，从事非经营活动的暂住人口，不办理暂住证；

　　（二）暂住在机关、团体、部队、学校、企事业单位内部的，由户口协管员或者单位指派专人登记造册后，统一携带暂住人的居民身份证或者其他有效身份证件，到暂住地公安派出所申报登记，办理暂住证；

　　（三）区外成建制或者有组织流动就业的暂住人口到劳动部门办理流动就业证后，由其组织者到暂住地户口登记机关办理暂住登记，申领暂住证；

　　（四）港澳台同胞及外籍华人短期回来暂住在亲友家中的，由本人或者亲友在24小时内（农村在70小时内）持回乡证、护照或者居留证等有效证件申报登记，不办理暂住证；

　　（五）暂住在宾馆、旅店、招待所的，须按照有关规定履行住宿登记。其中设在宾馆、旅店内的外地常驻机构中暂住人口，或者包房暂住期限超过1个月以上的，应当办理暂住证；

　　（六）劳改、劳教人员因事、因病等请假回家的，应当在到达暂住地24小时内，凭监狱、劳教机关的证明，到暂住地公安派出所申报登记，不办理暂住证；

　　（七）区内成建制作业单位的职工，由单位指派专人登记造册，到暂住施工单位所在地公安派出所进行暂住登记，不办理暂住证。



　　第十条　暂住证是公民离开常住户口所在地的县（市）、乡（镇）、农牧团场，在其他地区暂住的证明。暂住证应当随身携带，以备查验。



　　第十一条　任何单位和个人不得向未取得暂住证的暂住人口出租房屋或者提供生产经营场所。



　　第十二条　凡雇佣留宿暂住人口的用人单位、外来成建制务工单位负责人以及个体工商户业主，应当与当地公安机关签订治安管理责任书，履行和落实下列治安防范责任：

　　（一）对暂住人口进行经常性的法制、职业道德和安全知识教育；

　　（二）宣传和贯彻暂住人口管理的法律、法规；

　　（三）建立群众性治安保卫组织、落实各项安全保卫措施，检查督促本单位暂住人口登记管理工作；

　　（四）不得雇用无身份证件、来历不明人员以及不申报暂住登记和不申领暂住证的人员；

　　（五）及时调处矛盾和纠纷，维护暂住人口的合法权益，落实对违法人员的教育转化工作；

　　（六）及时向公安机关报告暂住人口增减变动和管理工作等情况；

　　（七）制止违法行为，发现违法犯罪线索应当及时报告公安机关，不得包庇违法犯罪，提供违法犯罪活动场所。



　　第十三条　进入边境管理区探亲、访友和从事其他活动的暂住人口，依照《新疆维吾尔自治区边境管理区通行和居住管理暂行规定》的有关规定予以管理。



　　第十四条　公民、法人和其他组织向暂住人口出租房屋，应当到所在地派出所备案。公安机关应当加强对出租房屋的管理，并依法监督检查。



　　第十五条　房屋租赁的出租人和承租人应当签订书面租赁合同，必须遵守国家和自治区有关房屋租赁管理的法律、法规和规章。



　　第十六条　暂住证为一人一证，应当根据暂住人的申请注明有效期，一次签证的有效期最长为1年。暂住证期满后暂住人需要继续暂住的，应当在有效期期满10日内到原发证公安派出所办理延期或者换领新证手续。



　　第十七条　暂住证登记项目主要包括姓名、性别、出生日期、常住户口所在地、居民身份证编号、暂住地址、暂住理由、有效期限、备注等。

　　暂住证登记项目需要变更、更正的，应当到原发证公安派出所办理变更、更正手续。



　　第十八条　暂住人口的暂住证和其他身份证件，除公安机关依照有关法律、法规、规章的规定，可以收缴或者注销外，任何单位和个人不得扣押和收缴。



　　第十九条　暂住人口暂住证遗失、损毁的，应当向原发证公安派出所报告并补领新证。任何单位和个人不得伪造、变造、买卖暂、住证。



　　第二十条　暂住人口离开暂住地，应当及时注销暂住登记，缴销暂住证。暂住人口在暂住地死亡的，其亲友、房主或者单位户口协管人员负责注销暂住户口，缴销暂住证，并由暂住地公安派出所通知常住户口所在地户口登记机关注销其户口。



　　第二十一条　公安机关应当履行以下职责：

　　（一）依法对暂住人口进行登记、发证和治安管理；

　　（二）组织、督促、指导有关部门、单位建立健全暂住人口管理组织和管理制度；

　　（三）查处刑事、治安案件，打击流窜犯罪活动；

　　（四）依法保障暂住人口的人身、财产等合法权益；

　　（五）定期统计、核查暂住人口，为政府和有关部门制定政策提供依据。



　　第二十二条　暂住人口必须遵守以下规定：

　　（一）遵守国家法律、法规和其他有关规定；

　　（二）按照规定申报登记，申领暂住证；

　　（三）主管机关查验暂住证时，应当主动出示，不得拒绝；

　　（四）不得使用假暂住证或者借用他人的暂住证；

　　（五）离开暂住地时，应当到当地公安派出所办理注销暂住手续，交回暂住证。



　　第二十三条　对在暂住人口管理工作中严格执行本办法，作出显著成绩的单位和个人，由当地人民政府或者公安机关给予表彰奖励。



　　第二十四条　违反本办法规定，有下列行为之一的，由公安机关予以处罚：

　　（一）不按规定申报登记、申领暂住证，经公安机关通知拒不改正的，对暂住人口个人处以警告或者50元以下罚款，对用人单位可处以1000元以下罚款；

　　（二）骗取、冒领、转借、转让、买卖、伪造、变造暂住证的，收缴暂住证，处以警告或者200元以下罚款；行为人有非法所得的，除依法没收非法所得外，并处以其非法所得3倍以下的罚款；

　　（三）雇用无暂住证人员或者扣押暂住人的暂住证和其他身份证件的，对直接责任人员处以警告或者200元以下罚款。



　　第二十五条　有下列违反租赁房屋治安管理规定行为之一的，由公安机关予以处罚：

　　（一）未签订治安责任保证书出租房屋；承租人将承租房屋转租、转借他人未按规定报告公安机关的，责令其限期补办手续，逾期不补办的，由公安机关通知当地房产部门终止其租赁行为，并可处以其房屋月租金1倍以下的罚款；

　　（二）出租人将房屋出租给无合法有效证件的承租人，或者出租给不按规定申报登记、申领暂住证的暂住人口的，处以警告或者房屋月租金2倍以下的罚款。由于上述行为给违法犯罪分子提供藏身、窝赃等便利条件的，由公安机关通知房产部门终止其租赁行为，并可处以其房屋月租金3倍以下的罚款；

　　（三）出租人不履行治安责任，发现承租人利用所租房屋进行违法犯罪活动，或者有违法犯罪嫌疑不制止、不报告，或者由于出租房屋不符合有关消防和治安管理规定，而造成发生刑事、治安案件和灾害事故的，由公安机关通知当地房产部门责令出租人停止租房，并处以其房屋月租金3倍以下的罚款；

　　（四）承租人违反有关规定，利用承租房屋从事生产、储存、经营易燃、易爆、有毒等危险物品的，处以违法所得3倍以下罚款；无违法所得的，处以1000元以下罚款。



　　第二十六条　违反本办法管理规定的单位，公安机关责令其限期改正；逾期不改正的，对该单位的主管领导和直接责任人员，公安机关可以向其有行政处分权的上级主管部门或者同级监察部门提出行政处分建议书。有关部门应当在收到行政处分建议书之日起2个月内作出处理决定。



　　第二十七条　违反本办法规定，构成违反治安管理行为的，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　对有违法犯罪行为的暂住人，公安机关根据情节需要依法采取限制人身自由措施时，可注销或者收缴其暂住证。



　　第二十八条　管理暂住人口的工作人员违反本办法规定，有下列行为之一的，由有关主管部门或者其上级公安机关视情节轻重，分别给予批评教育、责令改正或者其他必要的行政处分；造成他人损害的，应当依法承担赔偿责任；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任：

　　（一）徇私舞弊、玩忽职守给暂住人口造成直接经济损失的；

　　（二）刁难暂住人口造成不良影响和后果的。



　　第二十九条　被处罚人对行政处罚决定不服的，可依法申请行政复议或者向人民法院提起诉讼。



　　第三十条　暂住证式样由自治区公安厅统一监制。



　　第三十一条　本办法自发布之日起施行。