论表见代理/饶辉华

作者:法律资料网 时间:2024-05-23 16:15:12   浏览:8416   来源:法律资料网
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论 表 见 代 理


(饶辉华)

提要:本文对两大法系表见代理制度与我国表见代理制度的异同进行分和比较。文中着重对表见代理的构成进行详细分析,剖析了单一要件说和双重要件说、一元论和多元论的利弊,从而提出了表见代理的构成要件。文中还对相对人的选择权问题和无代理权人的抗辩权问题进行了探讨。
关键词:表见代理 构成 选择权 抗辩权

表见代理制度始于1900年的德国民法①,由于历史的原因,直到20世纪80年代中期,随着我国市场经济的逐步建立及经济代理贸易的日益频繁,大陆学者才开始对它进行研究,直到九十年代后期,合同法以法律的形式确立了我国的表见代理制度。
一、两大法系表见代理制度和我国表见代理制度的异同
大陆法系国家和地区的民法典中,均未明文出现表见代理一词,表见代理乃是学理归纳所得。以典型的德国、日本和我国台湾地区民法典为例进行分析,它们有如下特点:首先,它们都对“由自己之行为表示以代理权授予他人”引起的典型的表见代理作了规定, 如德国民法典第170条规定:代理权以意思表示通知第三人者,在授权人向第三人通知代理权消灭前,其代理权对第三人仍然有效。日本民法典第109条规定:对第三人表示授予他人以代理权意旨者,于代理权范围内,就该他人与第三人之间实施的行为,负其责任。台湾地区民法典第169条规定:由自己之行为表示以代理权授予他人或知他人表示为其代理人而不为反对之表示者,对于第三人应负授权人之责任。其次,它们都规定了超越代理权限或代理权消灭后引起的表见代理。如日本民法典第110条规定:代理人实施其权限外的行为,如第三人有正当理由相信其有此权限时,准用前条规定。第112条规定代理权之消灭,不得以之对抗善意第三人。台湾地区民法典第107条规定:代理权之限制或撤回,不得以之对抗善意第三人。德国民法典则比较含糊,其第171条第2款规定:代理权在未依代理权授与之同一方式撤回前,代理权继续有效。第172条第2款规定:授权书应交还授权人或宣告无效前,代理权继续存在。再次,它们均提到第三人有过失则不能构成表见代理,如德国民法典第173条规定“第三人在为法律行为时已知或可得而知代理权已经消灭者,不适用......”, 日本民法典的“但第三人因过失而不知其实者,不在此限”和台湾地区民法典的“但第三人明知其无代理权或可得而知道者,不在此限。”
普通法系国家的表见代理称为不容否认的代理。英美法系对表见代理的认定规则是:当本人提供“信息”,并且第三人有理由相信此事而遭受损害时,即产生不容否认的代理②。它通常发生于公认的贸易惯例和商业习惯中。与大陆法系国家的代理制度不同的是,普通法系国家把表面授权作为代理权产生的原因之一,当代理人或许拥有或许不拥有本人行事的实际代理权,但因为本人的行为,使第三人基于善良的信用而认为该代理人拥有代理权时,代理权便因此产生。对两大法系的表见代理制度进行比较可以发现,大陆法系的表见代理本质上是一种无权代理,只是法律拟制其为有效代理,而普通法系国家的表见代理更象是一种有权代理,代理权因具有表面授权而产生。
我国《民法通则》是否存在表见代理制度,学者对此存在争论。持肯定说的学者依据民法第66条第1、4款,第65条第3款的规定认为我国存在表见代理制度③。持否定说的学者认为以上各条款都不是实际意义上的表见代理,有学者甚至从历史上我国《民法通则》承袭前苏联民法的角度,认为不存在表见代理制度④。笔者支持否定说的观点,因为与德、日、中国台湾地区民法典相比,我国《民法通则》甚至没有对“本人由自己之行为表示以代理权授予他人”这种典型情形进行规定,可见当时并未真正确立表见代理制度,否则断不会有如此重大遗漏。还有《民法通则》第65条之规定与表见代理制度也有冲突之处,因为委托书不明时即已经构成表见代理,本应由本人承担责任,而第65条却规定由代理人承担连带责任,说明立法机关制订该条时并不是依据表见代理制度,而是根据委托书不明时本人与代理人都有过错而适用共同过错原则制订的。尽管我国《民法通则》没有真正意义上的表见代理制度,但笔者认为其至少有了表见代理的雏形,其与两大法系的表见代理制度有许多相近之处:1.根据《民法通则》第66条第1款,本人知道他人以本人名义实施民事行为而不作否认表示的,本人“视为同意”。这与英美法系国家不容否认的代理的原理一致,也与台湾地区民法典第169条第2种情形一致,只是法律后果有所不同。2.第65条第3款规定,委托书授权不明的,被代理人应当向第三人承担民事责任,代理人负连带责任。因此当委托书授权不明时,即使代理人超越代理权,本人也要承担民事责任。这可以看成是《日本民法典》第110条和我国台湾地区的《台湾民法典》中第107条“代理权之限制或撤回,不得以之对抗善意第三人”的具体适用。
不论《民法通则》是否规定表见代理制度,我国合同法第49条的规定表明我国立法上确认了表见代理制度。与德、日等大陆法系国家表见代理制度不同的是,我国的表见代理制度适用范围更加广泛。《德国民法典》最早确定了表见代理制度,但事实上德国的表见代理制度最为模糊,范围最窄,其仅规定了“代理权以意思表示通知第三人”,“代理权在未依代理权授与之同一方式撤回”,“授权书应交还授权人或宣告无效”等几种具体的表见代理,对其它的表见代理未作规定。《日本民法典》对表见代理制度进行了完善,尤其是第110条规定“代理人实施其权限外的行为,如第三人有正当理由相信其有此权限时,准用前条规定”,明确提出了当代理人超越代理权时,第三人“有正当理由相信”就构成表见代理,使法官具有较大自由裁量权,这比德国民法典的表见代理范围更宽。我国合同法适用表见代理的范围则比日本民法典还要宽广,除了超越代理权外,即便没有代理权、代理权终止,只要第三人“有理由相信”,均构成表见代理。而日本对没有代理权引起的表见代理仅在第109条归纳了“对第三人表示授予他人以代理权意旨者”这一种典型情况,而对诸如因夫妻、雇佣关系可能引起的表见代理没有规定。同时日本民法典还强调第三人应“有正当理由”,“非因过失而不知”,条件比我国合同法规定的“有理由”要苛刻。可以说,我国合同法第49条的规定几乎包容了德、日等大陆法系国家有关表见代理制度的所有内容。
我国合同法第49条与普通法系的表见代理制度相比,两者共同点在于:首先,在表见代理的构成上均要求第三人是基于善意而相信代理权存在。其次,两者对表见代理的构成标准未作过多限制,从而赋予法官很大的自由裁量权,能够发挥法官的主观灵活性。两者不同点在于:第一,在构成要件上,普通法系强调贸易惯例和商业习惯中,因本人行为使得善意第三人基于信用而主观上相信代理权存在,合同法则强调客观上存在使第三人相信代理权存在的“理由”。第二,就法律后果而言,普通法系表见代理中因具有授权的表象而使得代理权产生,而我国合同法的表见代理只是使得代理行为有效,并非代理权产生。
二、表见代理的构成
表见代理兼具有权代理和无权代理的特点,其构成是该制度中最复杂,争议最大的一环。学理上,根据本人的主观过失是否是构成表见代理的必要条件,有单一要件说和双重要件说之争;根据表见代理构成要件是否唯一,又产生了多元论和一元论。
(一)单一要件说和双重要件说
单一要件说认为:只要具备有使相对人相信代理权存在的表象与理由这一要件,不问本人是否有过错,均构成表见代理⑤。客观上,须具有使相对人相信行为人具有代理权的客观情况。主观上,相对人须为善意且无过失。可见,单一要件说中本人承担的是无过错责任,但相对人故意或过失是这种无过错原则的例外。单一要件说的特点在于易于操作,只要审查相对人的表象与理由是否充分就可以认定是否构成表见代理,而不必严格审查在现实中很难认定的本人过错问题。单一要件说与大陆法系各国民法中的表见代理制度相一致,如日本民法典的表见代理制度就没有把本人是否有过错作为构成要件。德国民法典第170条至173条的规定,同样没有将本人之过失作为表见代理的构成要件。
双重要件说主张:除了具备表象与理由这一要件之外,还必需具备本人有过错而相对人无过错这一要件⑥。即其成立必须具备两个条件:1、本人的过失行为使第三人确信代理人有代理权。所谓过失是指本人应当预见或虽然预见而未避免,导致第三人确信代理人有代理权。例如本人未将到期的授权委托书收回,或者口头向第三人表示将授权给代理人。2、第三人不知也不应知代理人无代理权。即如果是第三人疏忽大意未对代理权作必要审查,则不构成表见代理。双重要件说中,即使相对人有充分理由,但是假如本人没有过错,或者虽然本人有错,相对人也有过错,均不构成表见代理。与单一要件说不同的是,双重要件说中本人承担的是一种过错责任。本人在没有任何过错的情况下,不会被无辜地牵扯到无权代理人与相对人之间的纠纷中去承担责任。
对两种学说进行分析后可以看出,单一要件说更符合当前经济生活中代理贸易的发展要求,其具有以下优点:
1、单一要件说符合国际上表见代理扩大的趋势。从世界各国立法、司法实践来看,表见代理的范围都有扩大的趋势,德国是最早制订表见代理的国家,但考察其民法典第170-173条的规定,其表见代理适用范围很窄。而日本民法典的制订晚于德国,其对表见代理的适用范围就明显比德国要广。近年来日本在司法实践中,一些判例还超越了第110条的范围,甚至对代理人冒充本人及以他人假冒本人的案件都按照表见代理处理⑦。各国之所以扩大表见代理的适用范围,是经济代理贸易的发展和民法对交易安全的不断重视造成的。我国立法要与国际结轨,就必然要符合表见代理扩大的潮流。而双重要件说对表见代理作了很大的限制,不利于代理贸易的发展和交易安全的保护,只有单一要件说符合表见代理扩大的趋势,因此它被立法机关所采纳是情理之中的事情。
2、单一要件说便于司法机关操作。双重要件说将本人有过错而相对人无过错作为构成要件,这使得具体适用时很难把握。要判断无代理权人的代理是否构成表见代理,双重要件说必需查清两个实事:(1)本人是否有过错。只要本人无过错,就不构成表见代理。(2)相对人是否有过错。只要相对人有过错,则也不构成表见代理。其中本人是否有过错就很难认定,如合伙关系产生的表象,很难说本人是否有过错。至于相对人是否有过错则更难确定,因为严格地说,即使有再多的理由与表象,相对人还是或多或少有“轻信”他人的过错与过失。如果本人动辄以相对人轻信他人作为抗辩理由,则将使表见代理的认定变得异常困难。而单一要件说操作灵活,不局限于双方的过错,将认定表见代理的标准定位于表象与理由是否充分这一实质问题。
3、单一要件说能全面概括表见代理的情形。双重要件说以本人的过失行为使第三人确信代理人有代理权为构成要件。而当因雇佣关系、夫妻关系产生的表象使得第三人相信代理人有代理权时,本人没有“过错”。这种情况下,即使善意第三人理由充分,本人也绝对不承担责任,这既不公平也不利于保护交易安全。而单一要件说以表象和理由作为认定关键,既将过错和过失纳入了表象和理由的考察范围,又不以过错或过失为根本认定要件。对于双方都无过错或过失的情形,可由法官根据其它情势综合进行判断,避免了双重要件说可能产生的不公平情况。
4、单一要件说赋予法官必要的自由裁量权。有学者认为单一要件说单纯地、绝对地强调保护代理活动中第三人的利益,而对本人的利益全然不顾⑧。但仔细推敲,单一要件说既没有把本人有过错作为表见代理的必要条件,也没有对本人无过错的情形置之不理,而是留了很大余地,让法官自由对本人和相对人的利益进行裁决。如合同法第49条的“有理由”一词非常模糊,为立法解释和司法解释留下了很大空间。考察“有理由”时,不可避免将双方是否有过错包容在一起进行考察,如果第三人过错非常明显,就不是“有理由”。只要法官把握得当,单一要件说就不会造成偏袒第三人的情况。况且,立法、司法机关还可加大对表见代理的解释力度,通过法官自由裁量,使维护交易安全这一宗旨更好地体现于表见代理制度中。
实际上,我国立法机关已经采纳了单一要件说,合同法第49条的规定:“行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立合同,相对人有理由相信行为人有代理权的,该代理行为有效”,该条没有“本人有过错而相对人无过错”的表述,表明立法机关采纳的是单一要件说。
(二)要件多元论和要件一元论
多元论主张表见代理不仅需要一般的表面要件,而且还需特别要件⑨。表面要件是指:第一,无代理权人须以本人名义进行民事活动;第二,无代理权人应具相应民事能力;第三,所代理的行为不违法;第四,无代理权人的行为有第三人存在。特别要件为:第一、客观上有使第三人相信无代理权人具有代理权的理由;第二,第三人善意且无过失;第三,无代理权人与第三人之间的民事行为,应具备民事法律行为的一般有效要件。可见,多元论将构成代理的形式要件作为表见代理成立的前提。
一元论主张,善意无过失地相信无代理权人有代理权,是表见代理的唯一构成要件⑩。一元论者认为,表见代理之所以与狭义无权代理相区别,不在于对无代理权人“具有代理权”假象的信赖,却在于第三人对这一假象的信赖是基于善意,因此法律给予有效的“关照”。而在狭义无权代理,第三人对“具有代理权”假象的信赖主观上有过失而在法律上不可原谅。
对多元论和一元论进行分析后不难看出,两者均把第三人善意且无过失作为构成要件,不同点在于:(1)多元论把代理的成立和生效要件也作为表见代理成立的前提;(2)多元论的特别要件侧重存在客观理由,而一元论侧重第三人主观相信代理权存在。
笔者认为,多元论和一元论都存在缺陷:
第一,在是否将代理的成立、生效要件作为表见代理成立要件这个问题上,多元论和一元论都未能很好反映表见代理的特点。多元论把代理的成立和生效要件作为表见代理成立的前提,而一元论认为将代理的成立和生效要件作为表见代理成立的前提是多此一举,然而两者均未能反映表见代理的特点,理由是:首先,对于代理而言,无权代理未经本人追认是无效的代理,有权代理如果仅具备成立要件而不具备代理的生效要件也是无效代理,而我国合同法49条规定表见代理的代理行为有效,表见代理必定直接就是有效代理。代理的生效要件必然是表见代理的构成要件,这是表见代理的独有特点。一元论将代理的生效要件排斥在表见代理构成要件之外,显然没有反映出表见代理是有效代理这一特点。其次,多元论将代理的成立要件作为表见代理成立的前提显得较为累赘。因为表见代理是一种代理行为,不符合代理的成立要件就不构成代理行为,自然不是表见代理。因此,代理的生效要件是表见代理的必要条件,而代理的成立要件不属表见代理的构成要件。
第二,一元论侧重第三人主观相信代理权存在,但第三人主观意思如何,具体操作上很难考察认定。而且,第三人善意且无过失已经包含了第三人主观相信代理权存在的内容,如果第三人主观不符合有理由相信代理权存在这一条件,则属非善意或有过失,则当然不构成表见代理。其次,一元论过分强调第三人利益,只要第三人有理由相信代理权存在,则不问具体情况如何,均构成表见代理,这对本人明显不利。再次,一元论使无权代理与表见代理的界限难以区分。狭义无权代理中,第三人也可能是善意,也是主观上相信无代理权人有代理权,这与一元论区别不大。相反,多元论侧重考察是否存在客观理由,即便于操作,也更合理些。我国合同法49条规定:“....相对人有理由相信行为人有代理权的,该代理行为有效”,似乎更侧重于相对人的主观理由而不是客观理由。但实际上,该条并非采纳一元论的学说,因为一元论是强调“善意而无过失地”地相信,而合同法是强调“有理由”相信,可见合同法并非无原则地强调相对人的主观意思,而是结合了二元论的客观理由在内。因此,笔者主张应该主客观并重,既要符合主观上“善意且无过失地相信”的要求,也要符合客观上有理由的要求。
(三)构成要件
通过对双重要件说和单一要件说、一元论和多元论进行分析,再结合表见代理本质上属于无权代理这一特点,笔者认为表见代理的构成要件应是以下几个方面:
1、代理人的代理属于无权代理。
表见代理本质上是无权代理,因此代理人应没有代理权,超越代理权或代理权终止后仍进行代理行为。
2、代理人具有被授权的表象。
无权代理之所以可以成为表见代理,关键就在于代理人具有被授权的表象,如特殊的关系、本人的口头表示、甚至借用的合同章。尽管代理人没有被实际授权,但任何一个正常的交易人能根据表象自然“推断”出代理人具有代理权。这些表象有些是本人的过错或过失造成的,如本人的口头表示,授予空白合同等,有些是代理人捏造的,如伪造的公章、身份。
3、相对人为善意且无过失。
相对人明知代理人无代理权或者相对人与代理人串通,均不构成表见代理。在合同法征求意见稿中,表见代理的定义是“在无权代理的情况下,如果善意相对人有理由.....”,但在合同法正式颁布时,却删除了“善意”一词。这并不表示法律允许表见代理中的相对人是恶意的或者明知的,之所以删除“善意”是因为法律没有专门规定相对人为善意的必要,第一,如果相对人与代理人有串通行为,那么即便依据有权代理制度,该代理仍是无效的;第二,如果相对人明知是无代理权,那么他就不是“相信”有代理权而是“确知”无代理权,显然也不构成表见代理。
4、本人在裁判前对无权代理行为不追认。
表见代理是在本人对无权代理行为不认可的情况下产生的。无代理权人的代理行为在被认定为表见代理前,首先构成无权代理,如果本人在代理行为发生后,对该无权代理行为进行追认,那么自然构成有权代理,没有必要浪费法律资源再审查其是否构成表见代理。
5、符合代理的生效要件。
表见代理是有效代理,就必然要具备代理的其他生效要件,如标的必需确定、可能和合法,当事人须有相应的行为能力。
三、对完善我国表见代理制度的思考
我国表见代理制度建立的时间不长,还有不完善之处,有些问题需要做进一步的研究和探讨。其中,相对人对义务人的选择权问题和代理人的抗辩权问题便是两个亟待解决的问题。现对这两个问题进行分析,希望引起立法机关的重视,以便更好地完善我国的表见代理制度。
(一)相对人对义务人的选择权问题
表见代理中相对人是否可以选择由本人或代理人承担民事责任,这便是相对人对义务人的选择权问题。在代理贸易中,就本人与代理人的经济能力比较而言,本人一般处于优势的经济地位,其经济责任的承担能力要比代理人要强。表见代理规定由本人承担民事责任,这本是保护了相对人的利益。但是,现实社会中也有许多代理人的经济实力比本人雄厚的情况,如单位间的挂靠行为,或个人委托信托投资部门进行商业买卖,代理人的实力就可能比本人实力强。在这种状态下产生表见代理,由本人承担责任就对相对人明显不利。因此相对人可以行使选择义务人的权利,他可以选择由本人承担责任,也可以选择由代理人承担责任。
事实上,相对人可以通过主张表见代理或主张狭义无权代理的方式来对义务人进行选择,以维护自己的权益:如果由本人承担义务对相对人有利,则相对人将主张表见代理;如果由无代理权人承担义务对相对人有利,则相对人将主张狭义无权代理。学者大多肯定了相对人的这种选择权11。但是,如果不对相对人行使选择权的次数、时间做出限制,将产生很大弊端:
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2003年国务院颁布实施《无照经营查处取缔办法》以来,工商部门应该对哪些无照经营进行监管,因为权威机构没有明确的解释,一直是一个焦点问题。无照经营监管缺位也成为在某些事故发生以后工商干部被问责的主要原因。那么,工商部门应该对哪些无照经营进行监管呢?本文作者从词义解释的角度,对《无照经营查处取缔办法》第四条及第十四条进行解读,来明确工商部门在无照经营监管中的界限。

一、目前工商部门对无照经营案件处罚的意见

目前,工商部门对无照经营案件处罚的意见,归结起来主要有以下两种:

一种意见:所有无照经营案件,工商部门都有处罚权。持这种意见的人认为:《无照经营查处取缔办法》第四条规定的五种违法行为构成了无照经营的全部,而该条又明确规定这些违法行为,由工商行政管理部门依照本办法的规定予以查处,所以工商部门对所有无照经营案件都有管辖权。但是,该条规定也规定了工商部门在对所有无照经营案件进行处罚时,不得违反一事不再罚的行政处罚原则。

另一种意见:并不是无照经营案件,工商部门都有处罚权。持这种意见的人认为:《无照经营查处取缔办法》第四条规定的五种违法行为虽然构成了无照经营的全部,但该法第四条第二款同时也规定公安等许可审批部门,应当依照法律、法规赋予的职责对第一款第一项无照经营行为和第五项违法经营行为予以查处。且该法第十四条第二款也规定,“对无照经营行为的处罚,法律、法规另有规定的,从其规定。”因此,工商部门在对该法第四条规定的违法行为进行处罚时,如果发现其他许可审批部门,已经应当依照法律、法规赋予的职责对违法行为予以查处的,工商部门将不再对违法行为当事人进行行政处罚;另外,其他法律、法规已经规定应该由其他许可审批部门处罚的,工商部门也将不再对违法行为当事人进行行政处罚。

以上两种意见,虽然第二种意见是正确的,但都存在一定的误区,误解了监管与处罚的关系。对所有无照经营行为进行监管是《无照经营查处取缔办法》赋予工商部门的职权,但并不是说工商部门对所有无照经营行为都有权进行处罚。

二、查处的词义解释

“查处”,百度百科的解释是查明罪状或错误,加以惩处。同“查办”。查办即调查处理。因此,笔者认为,不能将“查处”与“处罚”相混淆。从百度百科的解释可以看出,“查处”程序中包括“处罚”,“处罚”只是“查处”整个程序中的一部分。

《无照经营查处取缔办法》第四条规定:“下列违法行为,由工商行政管理部门依照本办法的规定予以查处……前款第(一)项、第(五)项规定的行为,公安……亦应当依照法律、法规赋予的职责予以查处。……”。这一条表明,工商部门对五种违法行为都有查处权,但并不是说工商部门对五种违法行为都有处罚权,因为该条第二款规定了其他许可审批部门也应当依照法律、法规赋予的职责对第一项无照经营行为和第五项违法经营行为予以查处。因此,工商部门对该条第一款第一、五项规定的行为的查处权表现更多的应该是调查权,只有对该条第一款规定的第二、三、四项无照经营行为进行处理时,工商部门才有完整的查处权,包括处罚权。

三、工商部门在无照经营监管中的界限探究

根据上述分析,按照国家工商总局“四个统一”中监管与执法相统一的要求,我们工商部门在无照经营监管过程中应该做到以下两点,积极履行职责,做到监管不缺位、不越位,不滥用监管职权,不渎职。

第一,对《无照经营查处取缔办法》第四条第一款第二、三、四项规定的三种无照经营行为,基层工商监管人员在监管过程中,应该根据违法行为情节的轻重,依据该法第十四条第一款的规定予以处罚;对于触犯刑律的,在查清案件事实后,依据国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》依法移交公安机关追究当事人的刑事责任。另外,依据《中华人民共和国食品安全法》第四条国家关于食品生产经营监督管理职权的规定以及第二十九条关于国家对食品生产经营实行许可制度的规定,工商部门负责食品流通许可证的发放和监管工作,因此,工商部门在查处无证无照经营食品时,应该依据《无照经营查处取缔办法》第十四条关于法律转致的规定,按照《中华人民共和国食品安全法》第八十四条的规定进行处罚;在查处有证无照经营食品时,应该依据《无照经营查处取缔办法》第十四条第一款的规定进行处罚。

第二,对《无照经营查处取缔办法》第四条第一款第一、五项规定的除无证无照经营食品违法行为外的违法经营行为,基层工商监管人员在监管过程中,应该积极行使《无照经营查处取缔办法》赋予的调查权,调查取证。在查清违法行为具体情况后,依据该法第十四条第二款关于法律转致的规定,将案卷材料移交相关许可审批部门,由相关许可审批部门进行处罚,同时协助相关许可审批部门做好工作,并做好案件材料的归档保管工作。

吉林市人民政府关于印发吉林市校园治安管理工作规定(试行)的通知

吉林省吉林市人民政府


吉市政发〔2006〕18号


吉林市人民政府关于印发吉林市校园治安管理工作规定(试行)的通知



各县(市)区人民政府,市政府各委办局,各直属机构:

《吉林市校园治安管理工作规定(试行)》已经市政府同意,现印发给你们,请认真遵照执行。







二○○六年六月九日







吉林市校园治安管理工作规定(试行)



第一章 总 则



第一条 为深化校园周边治安秩序整治,建立长效机制,规范校园治安管理,依据《企事业单位内部治安保卫条例》,根据公安部、教育部的要求,结合我市实际,制定本规定。

第二条 校园治安管理工作的指导思想是:以科学发展观为指导,依据《企事业单位内部治安保卫条例》,认真贯彻落实公安部“八条措施”和教育部“六条措施”,以创建 “平安校园”和打防管控体系建设为重点,大力推进校园治安管理工作,全力保障校园秩序和师生人身安全。

总的原则:以人为本,预防为主;统一领导,分工负责;依法规范,健全机制;协同应对,确保安全。

第三条 校园治安管理工作的目标:

(一)广大师生规避危险的意识明显增强,自我管理,自我防范的水平得到明显提升。

(二)校园内及周边不发生危害师生切身利益的有影响的刑事、治安案件和重大治安灾害事故。

(三)校园的教学、科研、生活秩序正常有序;校园周边治安环境良好。

(四)师生、家长、社会各界满意。

第四条 校园安全管理工作的任务:

(一)大力开展安全教育,使广大师生知有关治安防范、交通、消防安全知识,远离危害。

(二)严厉打击侵害师生切身利益和破坏正常教学秩序的各类违法犯罪活动。

(三)大力开展校园及周边治安、交通、消防等专项整治活动。

(四)指导和组织建立护校队、保安员、护学岗、校园110等群防群治组织,加强校园治安防范工作。

(五)集中打击发生在校园内的“法轮功”、“黄赌毒”等邪教和社会丑恶现象的侵蚀与危害活动。

(六)全力推进校园治安管理信息平台建设。

(七)积极开展创建“平安校园”、“十佳法制校长”、“十佳法制辅导员”活动。

第五条 校园治安管理工作的机制是:政府监管、学校负责、部门配合、全社会参与。

第六条 本规定所指校园为大、中、小学校及幼儿园。



第二章 校园安全管理工作措施



第一节 选派法制校长及法制辅导员



第七条 全市乡镇以上的各级、各类学校、幼儿园都要配强兼职法制校长或法制辅导员。

第八条 法制校长要从公安机关副科级以上干部中选聘,法制辅导员主要从属地派出所责任区民警中选聘。

第九条 法制校长原则上要在公安机关后备干部中产生,并在提拔、任用方面予以优先考虑。

第十条 法制校长和法制辅导员聘任程序:由属地派出所提出辖区内学校(含市直学校)法制校长和法制辅导员名单,县(市)区公安机关履行选派审定手续,报市公安局主管部门备案。同时,基层学校履行聘任手续并报上级教育行政部门备案。

第十一条 法制校长发挥的作用是:在内部治安管理中发挥指导作用;在校园及周边治安整治中发挥协调作用;在法制教育中发挥主体作用;在落实公安部“八条措施”过程中发挥监督和联络员作用;在公安机关与社会、家庭中发挥纽带作用。

第十二条 法制校长和法制辅导员职责:

(一)在公安机关、学校的领导下,协助学校开展治安综合治理工作,协助建立健全治安保卫机构,制定治安保卫工作制度,组织开展安全检查,堵塞漏洞和隐患,创建“平安学校”。

(二)协助学校开展法制教育工作,参与研究制定法制教育规划,定期到校上法制教育课、安全常识课、自救互救课等课程,每学期做2次以上专题报告。

(三)协助教育、工商、文化、卫生、城管、环保、通信、街道等有关部门和单位维护校园治安秩序,整顿学校周边治安环境,及时解决影响青少年健康成长的社会问题。

(四)协助学校开展后进学生帮教工作。建立帮教档案、落实帮教措施,开展谈心活动,做好教育转化工作。

(五)妥善处理学生违法犯罪案件,严肃查处侵害师生安全、滋扰教学办公秩序的案件,维护师生的合法权益和学校的正常教学秩序。

(六)随时掌握学校治安动态,对学校及周边出现的危害学校治安秩序和师生安全的情况,要立即向上级和有关部门反映,认真研究解决,确保校园师生人身和财产安全。

第十三条 积极开展“法制进校园”活动。市公安局和教育局将联合编写《法制校长(法制辅导员)教学大纲》和《法制校长授课读本》,并结合教学实际每年予以修订。法制校长或法制辅导员要认真按照《大纲》和《授课读本》开展法制教育工作。



第二节 严厉打击涉校违法犯罪活动



第十四条 严厉打击发生在校内有影响的侵害师生及少年儿童安全的杀人、绑架、伤害、强奸、盗窃、敲诈等暴力犯罪案件;对其它各类违法犯罪案件也要做到快侦快破。

第十五条 对涉校、涉生案件实行三级挂牌督办制度。

(一)发生在大(中)专院校的涉校、涉生案件由市公安局挂牌督办。

(二)发生在市属重点中学的涉校、涉生案件由属地县(市)区公安机关挂牌督办。

(三)发生在其它中、小学校及幼儿园的涉校、涉生案件由属地派出所挂牌督办。



第三节 强化校园治安管理



第十六条 公安部门应会同文化、工商、通信管理等部门集中清理整治校园及周边的网吧,适时开展专项整治工作,打击针对师生安全的网络犯罪,及时清除有碍师生身心健康的有害信息。

第十七条 落实上学、放学高峰时段校园巡逻驻停点制度。公安机关要科学划分巡逻区域,加强对学校周边地区的巡逻值勤,根据学生、儿童活动的规律和特点,特别是在学校早、晚上学、放学期间,在校园门口驻停巡逻警车,预防和先期处置各类违法犯罪案件,确保师生人身安全。

第十八条 大力整治校园及周边交通秩序。公安交警部门要合理设置校园周边交通信号灯、交通提示牌、斑马线等交通安全设施,落实护学岗制度,加大上学、放学高峰期的交通管理,维护校园周边、特别是校园门前的交通秩序,避免师生发生交通事故。创建“少年警队”,积极开展“大手拉小手”活动,深化交通安全知识进校园工作。

第十九条 大力整治校园及周边消防秩序。要加大对校园及周边消防安全检查和火灾隐患整治工作力度,减少一般火灾,杜绝重大火灾事故的发生,每季度至少进行一次消防安全检查;每学期至少开展一次防火演练。积极开展消防安全教育,提高广大师生消防意识和自救能力,做到“五知”即:知安全标准、知器材使用、知隐患部位、知救援方法、知逃生自救。



第四节 强化校园治安防范



第二十条 全市乡镇以上的各级、各类学校、幼儿园都要确定一名领导负责校园安全保卫工作。小学、幼儿园学生儿童数量超过1000人的要成立保卫机构、配备专职保卫干部;1000人以下的小学、幼儿园要配兼职保卫人员;中学以上各级、各类学校要成立保卫处(科),设立专门办公场所,按照学校师生总数千分之一的比例配备专职保卫干部,并报属地县(市)区级以上公安机关备案。专(兼)职保卫干部公安机关要定期予以培训。

第二十一条 公安机关指导各级、各类学校制定校园内部安全保卫制度、重点要害部位保卫措施和各类突发事件处置预案。学校对保卫干部的管理应纳入岗位目标责任制,具体工作职责由学校在属地公安机关的指导、配合下,结合自身实际共同研究制定。

第二十二条 建立完善学校“110”报警系统,校园内设立2处以上触摸式报警键,并保证布局合理、专人看护。市区学校“110”报警系统与市公安指挥中心联网;外县(市)学校与当地公安指挥中心联网。

第二十三条 建立校园警务工作岗亭。

(一)校园警务工作岗亭建设要统一规划,合理布建,统一编号,统一外观标识。

(二)校园警务工作岗亭在醒目位置悬挂民警信箱和《巡逻制度》、《校警联系制度》、《校园警务工作岗亭职责》等各项安全规章制度及民警照片、报警电话。

(三)校园警务工作岗亭的职责是:

1.授理报警,积极救助受到人身、财产侵害或处于其它危难情形的师生。

2.打击侵害师生的违法犯罪活动,抓获现行犯罪嫌疑人。

3.维护校园及周边治安秩序。

4.维护校园及周边交通秩序。

5.人民警察应当履行的其它职责。

第二十四条 校园警务工作岗亭根据工作需要实行弹性工作制。



第三章 工作保障机制



第一节 组织保障机制



第二十五条 成立市、县(市)两级校园安全管理工作领导组,具体负责本地校园治安管理工作的情况掌握、调查研究、组织协调、考核考评等。全市校园安全管理工作领导组由市委、市政府主管领导挂帅,公安、教育、工商、文化、城管、卫生、通信等部门的主要领导为成员,下设办公室(设在市公安局),具体负责日常工作安排、监督和指导。

第二十六条 市校园安全管理工作领导组每半年、县(市)区校园安全工作领导组每季度召开一次会议,分析本地治安形势和特点,查找防范漏洞和薄弱环节,有针对性地改进和加强校园安全管理工作。

第二十七条 各级政府和相关部门的主要领导是本地区、本部门校园及周边整治工作的第一责任人,分管领导是具体责任人,按照“分级、归口、属地管理”的原则,要明确分工,紧密配合,层层落实责任,共同维护好校园及周边的治安秩序。

第二十八条 各级政府及有关部门要重视校园安全管理工作,加大投入,建立校园安全防控工作的保障机制,并将校园及周边安全整治工作纳入系统内岗位目标考核内容,与其它工作同部署、同检查、同考核、同评比;市校园安全管理工作领导办公室将定期或不定期组成联合检查组,对各地整治工作进行检查,对检查结果予以通报。

第二节 工作联动机制



第二十九条 公安机关和教育部门要通力合作,主动与交通、工商、文化、卫生、新闻、通信等相关部门进行协调沟通,把中、小学校和幼儿园的治安防范、消防、交通、安全等工作纳入共建内容,形成整体合力。

第三十条 各级公安机关对校园及周边发生有关治安防范、消防、交通安全的案(事)件,每月应进行一次综合分析,查找其规律、特点,适时调整工作部署;明确工作任务和职责,将各项工作措施层层分解,做到组织到位、措施到位、责任到位。

第三十一条 各级公安机关法制校长和法制辅导员要加强同学校的联系沟通,建立联席会议制度,每学期通报一次学校及周边治安环境动态,分析梳理安全隐患,有针对性地采取措施。每次召开联席会议要做好会议记录,由属地公安机关和学校归档备查。

第三十二条 建设校园治安管理工作信息平台。将全市乡镇以上各级、各类学校的方位、建筑、建筑物内部格局、自然情况、重点要害部位等基本信息通过图片、三维效果、文字说明相结合的方式全部录入微机,并实现公安机关内部的联网共享,作为日常管理、抢险救援、处置突发事件的参照信息。图片采集、三维效果制作和信息录入工作由公安机关负责,学校及教育行政部门要按照准确、具体、鲜活的要求做好基础信息的采集和报送,遇有变更情况及时通报公安机关,以便信息的维护与更新。



第三节 考核奖惩机制



第三十三条 对校园及周边治安管理工作考核,实行过程考核与结果考核相结合的方法,与等级化管理考核一并进行,考核结果作为各级政府和相关部门等级化管理的重要内容。

第三十四条 考核内容:

(一)是否有切合实际的校园及周边治安管理工作方案,组织领导是否得力。

(二)师生安全意识是否增强。

(三)校园及周边可防性、多发性案件是否得到有效预防和减少。

(四)影响师生及学生家长安全感的问题是否得到有效整治,校园及周边治安管理措施是否得到有效落实。

(五)警校共建的防控体系是否着实有效。

(六)师生安全感是否明显增强。

第三十五条 考核评估方法:采取走出去、请进来和问卷调查等形式予以综合评估,即走访学生家长,看对校园治安环境的放心度;邀请部分人大代表、政协委员,看对校园治安环境的认可度;对师生进行问卷调查,看对校园治安环境的满意度。对工作不达标或综合排位后两名的单位予以通报批评,取消社会治安综合治理评先资格。

第三十六条 建立案件倒查和责任追究制度。对发生下列的案件应进行倒查,查清原因,追究责任:

(一)本学校年度内,刑事案件发案率超师生总数的0.5‰;治安案件发案率超师生总数的3‰。

(二)在校园及周边发生有影响的命案、抢劫等恶性案件。

(三)校园及周边发生特大治安灾害事故。

(四)其它需要倒查的案件。

对整治工作重视不够,组织不力、措施不落实导致重大问题发生,造成严重后果和恶劣影响的,追究有关领导和相关人员的责任。

第三十七条 按照“注重绩效、奖励先进”的原则,开展评选“十佳警校共建先进单位”、“十佳法制校长”、“十佳法制辅导员”活动,大力表彰在校园及周边治安环境整治工作中成效显著、工作扎实的先进单位和个人,对成绩特别突出的单位和个人向上级推荐,依照规定对有关单位和人员给予记功奖励。

第三十八条 十佳警校共建先进单位评选标准:

(一)高度重视校园及师生安全工作,并纳入本部门工作日程,坚持定期开展共建活动。

(二)年度内共建单位与学校开展3次以上有内容、有记录、有照片、有影像资料等大型共建活动。

(三)共建的学校师生对公安机关工作满意率,占全校师生总数的95%以上。

(四)年度内共建学校不发生治安灾害事故,在校生无犯罪。

(五)年度内校园及周边不发生涉及师生安全的重、特大刑事案件。

(六)警校共建活动取得经验,工作有创新,并被上级公安机关总结或推广。

第三十九条 十佳法制校长评选标准:

(一)对创建“平安校园”工作重视,纳入工作日程,每学期至少两次与任职学校研究校园及周边秩序整治活动。

(二)每学期到校开展2次以上法制教育课,有授课教案,召开2次以上师生或学生家长座谈会,有会议记录。

(三)每季度对任职学校至少开展1次安全大检查,有记录、有登记,对存在的隐患有整改方案。

(四)年度内任职学校无重、特大刑事案件,无治安灾害事故。

(五)任职学校治安案件查破率达到100%,师生、家长满意率达到95%以上。

第四十条 十佳法制辅导员评选标准:

(一)热爱法制教育工作,对任职学校基本情况熟悉,经常深入学校开展工作并有工作记录。

(二)每学期在任职学校授法制教育课时间不少于2课时,有授课教案;召开2次以上师生法制教育座谈会,有座谈记录。

(三)每季度到任职学校开展1次安全大检查,有情况、有内容、有登记。

(四)任职学校无重、特大刑事案件,治安案件查破率达到100%。

(五)任职学校师生对法制辅导员工作满意率达到90%以上。



第四章 附 则



第四十一条 本《规定》自印发之日起施行,由市校园治安管理工作领导组负责解释。

第四十二条 相关部门和单位的内部规定如与本规定发生冲突的,以本规定为准。