浙江省杭州市人民政府


杭州市人民政府令
　
第１５８号


　　《杭州市“一日游”管理办法》已经市人民政府常务会议审议通过，现予发布，自二００一年一月一日起施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
市长　伍保兴
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
二０００年十二月十四日


　　　　　　　　　　　　杭州市“一日游”管理办法



　　第一条　为维护旅游市场秩序，保障旅游者和经营者的合法权益，根据国家有关法律、法规，结合本市实际，制定本办法。


　　第二条　本办法所称“一日游”，是指旅行社组织旅游团队或旅游散客，从住地或某一固定地点出发，在本市的旅游景区（点）按规定旅游线路进行观光游览，提供导游及其他配套服务，并于当日返回原出发地的旅游经营活动。


　　第三条　本办法适用于杭州市行政区域范围内〔含所辖县（市）〕的“一日游”管理。


　　第四条　杭州市旅游行政主管部门主管全市“一日游”的管理工作，并直接负责杭州市区内和杭州市区跨县（市）的“一日游”管理。
　　各县（市）旅游行政主管部门负责本辖区内的“一日游”管理。


　　第五条　旅游行政主管部门对“一日游”市场实行宏观调控和管理，并会同有关旅游资源主管部门和其他有关部门，根据城市总体规划，制定“一日游”旅游业发展规划。


　　第六条　“一日游”旅游线路，包括起始点、游览景点及活动时间等，由旅游行政主管部门会同交通行政主管部门根据旅游业发展规划确定，予以公布，并按照公开、公平、公正和多家经营、公平竞争的原则选择线路经营者。


　　第七条　从事“一日游”的经营单位，必须具备以下条件：
　　（一）依法取得《旅行社业务经营许可证》；
　　（二）有经考核合格取得相应证件的驾驶人员和导游人员；
　　（三）有符合国家规定和行业标准的旅游交通工具；
　　（四）有固定的旅游交通工具停放地。


　　第八条　经营单位需从事“一日游”经营活动的，向旅游行政主管部门提出申请，经旅游行政主管部门会同交通行政主管部门进行审核，对符合第七条规定条件的，由旅游行政主管部门发给“一日游”经营资格证和相应标志牌，交通行政主管部门发给道路运输经营许可证等有关证照。旅游和交通行政主管部门必须在收到经营单位申请之日起５个工作日内办毕上述事宜。


　　第九条　已取得“一日游”经营资格证的经营单位，需要停止“一日游”经营活动的，应提前５个工作日报旅游和交通行政主管部门备案，由旅游和交通行政主管部门收回相应的牌证。需要改变经营线路的，应重新办理相应的审核手续。


　　第十条　“一日游”线路的公园、景点门票价格、交通费用，由价格主管部门确定。其他经营服务收费标准，由经营单位按照服务内容、服务条件和档次及市场需求情况，在价格主管部门的指导下自行确定，并实行明码标价。


　　第十一条　“一日游”景点门票实行联票制。“一日游”经营单位应当按照“一日游”景点联票票面的价格向游客收取景点费用，并将联票和旅游车票交给游客，作为游客参加“一日游”的凭证。


　　第十二条　“一日游”经营单位应当保证“一日游”机动车辆的设备设施完好，营运证件有效齐全，车况、服务设施、车容及其他技术要求符合《旅游汽车服务质量》国家标准和其他有关标准；车厢上明显位置标有经营单位名称及投诉电话，车厢内张贴（悬挂）“一日游”车辆标志牌、游览线路图、景点门票及全程服务价格表、游客须知和旅游监督投诉电话。


　　第十三条　从事“一日游”经营服务活动的导游人员和驾驶人员，必须取得相应的导游证和驾驶证，并经旅游行政主管部门“一日游”专项培训合格，取得“一日游”服务资格证后，方可正式上岗。从事“一日游”经营活动的单位需临时聘用驾驶人员、导游人员的，必须到旅游行政主管部门办理注册登记手续，领取临时服务资格证。


　　第十四条　“一日游”经营单位应当依法经营，保证服务质量和游客的人身财产安全，并为游客购买旅游意外保险。
　　“一日游”经营单位应当建立健全旅游服务质量内部检查制度，加强对从业人员的职业道德教育，做到热情待客，服务规范。


　　第十五条　“一日游”经营单位和人员必须严格按照《“一日游”服务规范》为游客提供旅游服务。


　　第十六条　“一日游”经营者及其从业人员必须遵守下列规定：
　　（一）按规定地点候客，不得强行拉客，不得擅自改变已确定的旅游线路、游览景点和活动时间；
　　（二）按照旅游线路确定的景点游览，不得擅自增加或减少旅游景点；
　　（三）按照明码标示的标准或“一日游”旅游协议规定的价格收费，不得加价、提价或强行代客购买景区、景点门票，不得收取或变相索取小费及回扣；
　　（四）不得违背旅游者意愿强迫参观、购物、就餐或其他消费；
　　（五）导游人员、驾驶人员必须取得“一日游”服务资格证，导游人员导游时佩戴市旅游行政主管部门统一制发的“一日游”导游胸卡；
　　（六）导游人员应按照景点导游范本进行导游解说，不得胡编乱造，蒙骗游客，损害杭州旅游形象；
　　（七）驾驶人员要确保行车安全，熟悉旅游安全事故处理程序，妥善处理意外事故；
　　（八）建立和认真执行安全管理制度，为旅游者办理旅游意外保险；
　　（九）途中发现漏载、丢失游客，必须及时采取补救措施；
　　（十）认真履行“一日游”旅游协议及其他承诺，因经营者责任造成游客利益受损、延误游客行程的，应按协议规定或承诺给予补偿；
　　（十一）自觉接受旅游行政主管部门和其他有关部门的监督、检查，认真处理旅游者的投诉；
　　 （十二）法律、法规和规章所作的其他有关规定。


　　第十七条　旅游者参加“一日游”，其合法权益受到损害时，可依法向侵权者要求赔偿，或向旅游行政主管部门投诉，也可以依法向人民法院起诉。
　　旅游行政主管部门应当对“一日游”经营单位旅游服务质量进行监督和检查，加强对“一日游”沿线就餐、购物等服务网点的管理，可以根据实际情况，组织服务单位进行示范经营，并及时受理和认真处理旅游者对旅游服务质量的投诉，严肃查处违法行为。


　　第十八条　对违反本办法的单位和个人，由旅游行政主管部门按以下规定予以处罚：
　　（一）未取得“一日游”经营资格证擅自从事“一日游”经营活动的，由旅游行政主管部门责令停止违法经营，并处以５０００元以上２００００元以下的罚款；
　　（二）“一日游”经营单位的机动车辆不符合本办法第十二条规定的，责令改正，并处以５００元以上２０００元以下的罚款；
　　（三）导游人员、驾驶人员未取得“一日游”服务资格证或临时服务资格证擅自从事“一日游”服务活动的，责令改正，并处以５００元以上２０００元以下的罚款。


　　第十九条　违反本办法第十六条规定之一的，由旅游行政主管部门责令改正，对经营单位处以５０００元以上２００００元以下的罚款，对导游人员、驾驶人员处以５００元以上２０００元以下的罚款。情节严重的，可取消该单位的“一日游”经营资格，收回有关牌证，对导游人员、驾驶人员可取消相应的服务资格。


　　第二十条　对违反本办法，涉及其他法律、法规的，由有关部门依据有关法律、法规予以处罚。


　　第二十一条　本办法自二００一年一月一日起施行。

废除陪审员制度之我见

作者:王清镇


内容提要：陪审员制度作为我国一项基本是诉讼制度，体现了我国的民主政治。但是，在司法实践过程中，它却无法适应审判实践的需要，显现出了诸多弊端。在此，笔者从现行陪审员制度的弊端入手，阐述了废除陪审员制度的理论依据以及现实意义，以供同行参考。笔者赞成废除陪审员制度。
关键词：素质 宪法 废除 监督 民主

陪审员制度是指，国家司法机关吸收非职业司法人员作为陪审员参加案件的审判的一种基本的诉讼制度。《人民法院组织法》第十条第二款规定：“人民法院审判第一审案件，由审判员组成合议庭或者由审判员和人民陪审员组成合议庭进行；简单的民事案件、轻微的刑事案件和法律另有规定的案件，可以由审判员一人独任审判。” 散见于我国的三大诉讼法中，我们也可以看到有关人民陪审员制度的相关规定。陪审员制度作为我国民主政治的一个组成部分，其立法的初衷就在于，借鉴外国的陪审团制度或参审制度，从人民群众中吸收个别人作为陪审员参加案件的审判工作，让陪审员对审判工作进行民主监督，保障司法公正，抑制司法腐败，并作为加大普法力度的一种手段。 但是，在司法实践中，陪审员制度却是名存实亡、形同虚设，在司法改革大潮中显得漏洞百出，格格不入。
一、现行陪审员制度在司法实践中存在的问题
1、有关陪审员制度的规定太过原则，缺乏实践操作性。在我国的《人民法院组织法》和三大诉讼中，均只原则性的规定了人民法院审理一审案件由审判员组成合议庭或由审判员与陪审员组成合议庭，这就给予了法院充分的自主选择权，导致法院在审判实践中不愿请陪审员参加诉讼或只请陪审员参加一些事实清楚、争议不大、社会效果较小的案件，这就必然引起陪审员制度无法充分发挥其作用，使得陪审员制度落于形式化；
2、陪审员的素质偏低。在人民法院组织法及三大诉讼法中，对人民陪审员的素质要求并未作出具体而又明确的规定，只是非常笼统地规定了人民陪审员有选举权和被选举权的年满二十三岁的公民，这就使得人民法院在任用人民陪审员时，没有明确的标准及严格的条件限制，再加上本来人民法院对陪审员制度的不注重，直接导致了任用人民陪审员的随意性和平民化，直接导致了人民陪审员的素质偏低，无法正确适用法律行使好审判权；
3、陪审员的职权不明。人民法院组织法赋予了陪审员与法官同等的权利，采取了一揽子包干的形式，未加以必要的区分。而在审判实践中，实行陪审员制度，陪审员往往由于自身业务水平的限制，无法对案件有一个独到的法理见解，主审法官要帮助陪审员了解案情，为其解说具体适用法律的原理，和陪审员进行协商，这对本来工作量就不小的主审法官来说，简直就是一个累赘，再加上普遍陪审员的素质不高，这就导致了法官对陪审员制度的一种排斥心理。为了应付审判实践的需要，也就出现了人民陪审员“陪而不审”、“审而不议”的现象，陪审员只要在开庭时往审判台上一坐，开完庭后把名字在合议庭笔录上一签，就完成了自己的光荣使命，似有“陪审员无才才是德”的意味。而陪审员也乐个不干活白捡便宜的好差使。竟有人认为：“陪审员嘛，主要工作就是陪，是配角，不是主角，案件审理的责任在于主审人，管那么多干嘛？反正不干活，法院照样得给我发补贴，还顺便讨个好人缘呢！何乐而不为呢？”（《人民法院组织法》第三十九条规定：“人民陪审员在执行职务期间，由原工作单位照付工资；没有工资收入的，由人民法院给以适当的补助。”）
二、如何解决现行陪审员制度中所存在的问题
第一种意见是，改革、完善我国的人民陪审员制度是必需的，但不能简单照搬国外的陪审制模式，应立足于我国国情，完善一系列的规章制度，坚持以司法公正、司法民主、司法监督为指导原则对现行陪审员制度进行改革与完善：首先，从待遇上解决陪审员的工资、奖金和福利等问题，解除陪审员的后顾之忧，激发陪审员的工作积极性，从而改变陪审员是廉价劳动力的现状，这也是对陪审员的劳动的肯定和尊重；其次，要从立法上完善人民陪审员的选任制度，把好进人关，提高人民陪审员的门槛，以保证人民陪审员的素质；再次，要采取各种方式对陪审员进行业务培训，定期更新人民陪审员的知识层面，提高他们的法律知识水平，并对陪审员进行必要的考核，持证上岗，保障陪审员在陪审过程中真实发挥作用； 最后，还要加强陪审员制度的权责意识，注重对陪审员的政治思想教育，陪审员既然是经授权行使与审判人员等同的审判权利，其在行使权利的过程中就应视为一名法院的工作人员。因此，适用法官的所有权利、义务、责任和监督体制，也都应适用在人民陪审员的身上。
第二种意见是，废除陪审员制度。看了第一种意见后，笔者不禁要问：“改革和完善陪审员制度，需要成本吗？答案当然是肯定的。如果我们要真正地发挥陪审员的作用，改革和完善陪审员制度就势在必行。那么，我们就要从人民陪审员的待遇、素质的提高、业务的培训和监督等方面来全面地投入成本，来造就一支符合我们所需要的人民陪审员制度，这成本应该是不低的。那笔者又要问了：“为什么我们不把这些成本花在法官身上，造就一支法官的精英队伍出来，先行彻底地消灭司法腐败这个名词呢？” 持否定意见的人就要开腔了：“陪审员制度实际上是法庭内的分权，是对审判工作实行社会监督的一项民主制度，是不能将陪审员与法官等同起来的。” 笔者认为，在我国的诉讼监督体系里，有检察院的监督、人大的监督、党的监督、政府的监督、法院内部纪检的监督、当事人的监督、新闻舆论的监督和群众的监督，已经够多够密了，没有必要再增加一个陪审员的监督来平添法院的工作量，这似有点多此一举、劳民伤财的意味了。而且，完善陪审员制度，其在司法实践中运用的实质性作用有多大，是否真的能为人民参与审判，对法官滥用权力起到必要抗衡和制约作用，确保司法民主、保障司法公正以及对司法的监督、制约？这都是无从考证的。因为，所有法官可能犯的错误，在人民陪审员的身上都是可能发生的。虽然，英美法系的陪审团制度在其国家的司法体系中的作用不可估量，但那是在英美，不是在我国。我国的国情与英美国家是不一样的，而且是很大的不一样。在此，笔者要提醒大家的一点是：在谈论陪审员制度的时候，切记不要对陪审员制度在司法实践中所出现的弊端先入为主的定性思维，认为解决的办法就是改革和完善陪审员制度。而是要从这个圈子里跳出来，从如何把我们的司法体制这个大局的改革完善出发，认清陪审员制度在我国司法体制中的利弊关系，考虑大局，该废除就废除。
面对着我国加入WTO，我国的司法审判制度面临着与世界的接轨的挑战，人民陪审制度的改革也是其中之一。但接轨的意思，并不是要我们的司法审判制度也学外国一样，才叫接轨。我们所需要的是符合中国国情的司法诉讼体制，不要因为英美有了个陪审团制度，我们就要有个有中国特色的陪审员制度。不错，陪审制度在英美国家的司法体系中虽然占据了较为重要的地位，起到了较为积极的作用。但这并不意味着陪审制度在我国也是行得通的。所谓大胆改革，就是要大胆，虽然我国现行司法体系中存在着陪审制度，但该陪审制度存在着很多弊端，简直就是一个空壳。这不仅浪费了诉讼资源，更让群众产生了法院只会搞形式工作而不注重实质工作的错觉。
笔者认为，陪审员制度应该废除。
三、废除陪审员制度的理论依据
1、从我国陪审员制度的发展渊源来看，1951年，我国颁布的《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》中规定：“为便于人民参与审判，人民法院应视案件性质实行人民陪审制。陪审员对于陪审的案件，有协助调查、参与审理和提出意见之权。并提出人民陪审员按选举原则产生。”在这之后，1954年人民法院组织法又用了三个条款对人民陪审员的产生、权利、职责以及经济保障作了明确的规定。就当时特定的历史时期，即1949年，中国共产党发动并依靠群众的力量推倒了三座大山，建立了新中国。革命的胜利，让共产党更深刻地体会到人民群众的无穷力量以及紧靠人民的重要性。因此，列宁也曾讲过，人民陪审制是公民参与国家管理的重要途径。在此，笔者大胆的揣测，在当时，我国将人民陪审员制度予以明确地立法，一方面当然是借鉴欧洲大陆和苏联东欧的司法实践经验，另一方面则可能是共产党在执政初期，为了进一步巩固政权、团结人民、共同抵御外敌而采取的一项措施，这其中或许包含了一点政治的成分在内。从事实上讲，当时的一些文章也告诉我们，普通公民参与审理案件让他们有了当家做主的感觉。50年代成了人民陪审员制度发展的黄金时期，可到了后来，特别是文化大革命时期，人民陪审制便成为发动群众、积极参与阶级斗争的一种有效的工具。 如今，中国跨入了21世纪，共产党成了不倒的长城，中国人民万众一心昂首世界前列，我国的各方面机制得到了完善，人民民主得到了贯彻，法制建设进程不断前进，人民是我们的主人翁，一切都是人民的。在这种大环境下，我们应该大胆地将不顺应我国司法体制改革需要的人民陪审员制度给废除掉，而不是成天叫吼着要改革，要完善。花上10000块钱去修一辆坏得只剩两个轮子的摩托车，这不值得。
2、陪审员制度不符合宪法本意。在我国宪法的制定和修改的历程上，人民陪审员制度也随之历经4次浮沉。1954年《宪法》使陪审员制度成了司法的一项基本原则，这一规定在1975年《宪法》中被废除了，又被1978年《宪法》恢复，到了1982年，我国现行《宪法》又将这一规定废除了。 有的学者认为，这只是几次非常平常的立法活动，并不影响《人民法院组织法》和三大诉讼法将人民陪审员制度加以规定的法律效力。对此看法，笔者并不赞同。众所周知，《宪法》是我国的根本大法，是我国制定一切法律所不能抵触的，是人民的最高行为准则，其效力是最高的，其修改程序也是最严格的。《宪法》第六十二条 规定了由全国人民代表大会行使修改宪法的职权。现行《宪法》将陪审员制度重新废除，这并不是无冤无故的废除，它体现的是国家统治阶级的意志，是中国人民的呼声。因此，现行法律对陪审员制度的规定，是与宪法本意相背离的。
3、陪审员制度的任用资格不合法。1983年9月2日新修订的《人民法院组织法》第三十四条第二款规定：“人民法院的审判人员必须具有法律专业知识。”新《法官法》第九条也规定：“担任法官必须有良好的政治、业务素质和良好的品行；高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识，从事法律工作满二年……。” 正所谓“公堂一言断胜负，朱笔一落命攸关”。法官的职业不同于一般的国家公务性管理，不同于一般的公务人员，在法制社会中，法院的地位及法官的责任决定了法官必须要有娴熟的法学理论知识、丰富渊博的社会综合知识、敏捷的思维反应能力和言词表达能力。由此可见，法官的知识结构具有显见的综合立体性特点。而《人民法院组织法》第三十八条却规定：“有选举权和被选举权的年满二十三岁的公民，可以被选举为人民陪审员，被剥夺过政治权利的人除外。人民陪审员在人民法院执行职务期间，是他所参加的审判庭的组成人员，同审判员有同等权利。”从本条规定可以看出，对于人民陪审员的选任几乎没有限制，既不要求人民陪审员需具备法律专业知识，也不要求人民陪审员需具备一定的学历，却赋予了人民陪审员与审判员同等的权利和地位。这显然是不合法的，不符合法律对法官职业人员的要求的。
4、陪审员制度不符合审判实践的需要。我国的司法活动，属于根据法律规范进行裁判的理性化司法，而非凭借常识与现实合理性处理案件的经验型司法。有的人提出提高陪审员的综合素质，对其进行法律培训等措施，然而，这种短期培训却是无法让人民陪审员掌握必要的法律知识奠定良好的法律功底，并形成合理的法律意识，积累审判实践经验的。在现代法律制度日趋复杂严密、法律更新频繁、法律体系也越来越庞大的情况下，非专业人士是很难掌握其运用技术的。如果要让陪审员走专业化道路，那还不如将审判责任完全托付给专业素质要高得多的职业法官们。
四、废除陪审员制度后在司法实践中的现实意义
综上所述，陪审员制度应予废除，这对我国的司法诉讼体制具有着非常积极地意义。首先，我国《宪法》第一百二十六条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉 ”没有了陪审员制度，这无疑避免了法官独立行使审判权受到人民陪审员干涉的风险，更杜绝了人民陪审员利用“审判权”影响司法独立的可能性，有利于保障司法独立 ；其次，陪审员制度的废除，提高了合议庭组成人员的素质，避免了人民陪审员被个别审判员错误引导发表错误意见影响司法公正的可能性，更避免了人民陪审员因错综复杂的社会关系而刻意地参与“人情案”、“关系案”的审判，有利于促进司法公正；最后，陪审员制度的废除，使得法官们不必再将精力花费在对人民陪审员介绍案情简介、提供适用法律、分析法理上，减轻了法官的工作量，使其专注于案件，有利于提高诉讼效率。当然，陪审员制度的废除的意义不仅于此，还包括有利于维护法制的权威、保守审判机密等等，在此，笔者就不一一列出了。
在当代中国，随着我国法制进程的前进，法律体系越来越庞大，法律规则也越来越趋向精细，没有受过法律专业训练的人是难以操纵诉讼机制的,那是对我国人民赋予的审判权的践踏。